作者：楚建群 董黎明

　　我國(guó)城市化的快速發(fā)展和城市人口快速增長(zhǎng)，刺激著住房需求不斷擴(kuò)大，解決城鎮(zhèn)居民住房問題已成為各級(jí)政府的重任之一。問題在于，隨著近年我國(guó)商品房?jī)r(jià)格連續(xù)飆漲，在大部分城市居民望房興嘆而政府又沒有足夠的保障性用房供應(yīng)的時(shí)候，小產(chǎn)權(quán)住房能否“入市”？能否作為解決城鎮(zhèn)居民住房問題的又一個(gè)途徑？就成為當(dāng)前引人注目的議題。　　

　　所謂小產(chǎn)權(quán)住房是指在集體建設(shè)用地上興建的住房，根據(jù)我國(guó)相關(guān)的法律法規(guī)，由于這類房屋不能獲得城市政府頒發(fā)的產(chǎn)權(quán)證書，當(dāng)然也就不能通過合法的途徑進(jìn)入市場(chǎng)出讓、轉(zhuǎn)讓。業(yè)主的產(chǎn)權(quán)實(shí)際上是集體土地的使用權(quán)。既然小產(chǎn)權(quán)住房的產(chǎn)權(quán)有限，又受到諸多的限制，為何受到一部分城市居民的青睞？據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，北京市在建和已售的小產(chǎn)權(quán)房屋接近1000萬平方米，項(xiàng)目多達(dá)數(shù)百個(gè)。　

　　從現(xiàn)實(shí)看，小產(chǎn)權(quán)房的大量涌現(xiàn)，有其一定的必然性：　　

　　其一，住房的有效需求取決于居民的支付能力，在當(dāng)今房?jī)r(jià)漲幅遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于居民收入的情況下，北京小產(chǎn)權(quán)住房由于無須繳納土地出讓金和相應(yīng)的稅費(fèi)，房屋建造成本低廉，當(dāng)前的售價(jià)一般在2000-4000元/平方米，與動(dòng)輒上萬元的商品房?jī)r(jià)格相比價(jià)格優(yōu)勢(shì)明顯，對(duì)不少缺乏產(chǎn)權(quán)意識(shí)的購(gòu)房者有很大的吸引力，即使知道小產(chǎn)權(quán)住房存在多種弊端，他們?nèi)愿试该半U(xiǎn)認(rèn)購(gòu)。 　　

　　第二，對(duì)

開發(fā)商而言，自從國(guó)家出臺(tái)土地收購(gòu)儲(chǔ)備政策和對(duì)有收益的土地采取“招、拍、掛”的出讓方式之后，通過正式渠道取得土地的難度越來越大，支付的土地成本也越來越高。反之，利用政策的漏洞，通過以租代征的途徑，在集體土地建房，無須經(jīng)過大量繁雜的審批手續(xù)，同時(shí)又降低了取得土地的成本，逃避了應(yīng)繳的稅費(fèi)，取得事半功倍的成效。　

　　同樣，集體土地的所有者也可以利用小產(chǎn)權(quán)住房的開發(fā)獲取利益。根據(jù)級(jí)差地租的原理，城市住房的租金要比農(nóng)地高數(shù)倍乃至數(shù)十倍，即使建房的收益被開發(fā)商拿走了一部分，剩余的價(jià)值仍相當(dāng)可觀。面對(duì)蓬勃發(fā)展的城鎮(zhèn)房地產(chǎn)市場(chǎng)和快速上漲的房?jī)r(jià)，利用集體所有的土地開發(fā)房地產(chǎn)直接獲得可觀收益就成為農(nóng)村集體開發(fā)小產(chǎn)權(quán)住房的根本動(dòng)力。　

　　最后，管理部門態(tài)度不明使小產(chǎn)權(quán)買賣雙方存在僥幸心理。早在20世紀(jì)90年代，小產(chǎn)權(quán)住房就已經(jīng)悄然出現(xiàn)了，因數(shù)量少，規(guī)模小，沒有引起相關(guān)部門的重視，政府對(duì)于違法開發(fā)和銷售小產(chǎn)權(quán)住房一直未予明確表態(tài)，也很少進(jìn)行處罰，使購(gòu)銷雙方形成錯(cuò)覺和僥幸心理，認(rèn)為法不責(zé)眾，甚至認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)住房將來可以合法化并成為解決城鎮(zhèn)居民住房問題的途徑之一。

　　小產(chǎn)權(quán)住房的出現(xiàn)雖然可以在某種程度上緩解住房供應(yīng)的壓力，但將來能否成為我國(guó)住房供應(yīng)的一種方式呢？居民對(duì)小產(chǎn)權(quán)住房的選擇是否應(yīng)該肯定？筆者對(duì)此基本上持否定態(tài)度。

　　首先，小產(chǎn)權(quán)住房沒有合法產(chǎn)權(quán)，不能達(dá)到安居目標(biāo)。如前所述，小產(chǎn)權(quán)房或鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房是在集體所有土地上建設(shè)并由鄉(xiāng)政府頒發(fā)的產(chǎn)權(quán)證，實(shí)質(zhì)上是不具有合法產(chǎn)權(quán)的住房。購(gòu)房者必須明確的是，房屋的價(jià)值既包含其使用價(jià)值，更重要的是它的權(quán)益。我國(guó)土地制度決定了住房的產(chǎn)權(quán)是否合法取決于土地的使用權(quán)是否符合現(xiàn)有法律規(guī)定。 　　

　　我國(guó)的土地按所有權(quán)分為國(guó)有土地和農(nóng)民集體所有土地兩類，任何土地的使用和處理都要受到國(guó)家土地用途管制制度的限制。對(duì)農(nóng)民集體所有土地，法律規(guī)定除農(nóng)業(yè)生產(chǎn)外，只能用于興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅或鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)。所以，農(nóng)民集體利用其所有的土地開發(fā)城鎮(zhèn)居民住房是違法的。要取得城鎮(zhèn)住房的合法地位，首先要通過征地的途徑將集體的土地變更為國(guó)有土地，同時(shí)在開發(fā)過程中要符合各項(xiàng)法規(guī)和土地利用規(guī)劃的規(guī)定。　　

　　對(duì)于土地處置，法律規(guī)定農(nóng)民集體所有土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的不予批準(zhǔn)。可見，小產(chǎn)權(quán)住房出售、出租給城鎮(zhèn)居民，是對(duì)集體所有制土地的違法處置。并且農(nóng)民宅基地一旦賣給城鎮(zhèn)居民，也會(huì)影響到農(nóng)民自身的住房問題。　　

　　從以上分析可以歸納出，我國(guó)合法的住房應(yīng)分成兩類：一類是城鎮(zhèn)住房，應(yīng)在依法取得國(guó)有城鎮(zhèn)建設(shè)用地使用權(quán)的土地上建設(shè)，城鄉(xiāng)居民都可以依法建設(shè)或購(gòu)買；另一類是農(nóng)村村民住房，在農(nóng)村集體所有土地的宅基地上建設(shè)，只能由該農(nóng)村集體中的成員獲得宅基地建設(shè)而成。即使是新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目，其住房分配對(duì)象也只能是本集體村民。因此，對(duì)于城鎮(zhèn)居民來說，合法的住宅只能是在國(guó)有土地上依法建設(shè)，由縣級(jí)以上政府頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證的住房。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不具有批準(zhǔn)建設(shè)用地的資格，因而也不具有頒發(fā)房地產(chǎn)證的資格，小產(chǎn)權(quán)證是沒有法律效力的，也就不受法律的保護(hù)。　

　　合法的產(chǎn)權(quán)證是保障購(gòu)房者權(quán)益的法律基礎(chǔ)，購(gòu)房不僅是要能居住在里面，還應(yīng)該在相當(dāng)長(zhǎng)的期間內(nèi)享有一系列可保障的權(quán)益。沒有合法產(chǎn)權(quán)，購(gòu)房者一旦遇到違法用地處置、征地補(bǔ)償、拆遷補(bǔ)償、損害賠償、抵押貸款、財(cái)產(chǎn)證明、交易的違約處理等情況，會(huì)因?yàn)闆]有受法律保障的產(chǎn)權(quán)而無法主張自己的權(quán)益。城鎮(zhèn)居民不是花較少的錢圓了住房夢(mèng)，而是將其辛苦攢下來的一大筆錢投入到一項(xiàng)沒有任何保障的違章建筑上，不能達(dá)到安居的目標(biāo)，得不償失。　

　　第二，小產(chǎn)權(quán)住房的各項(xiàng)配套設(shè)施欠缺，不能達(dá)到樂居目標(biāo)。城市的發(fā)展和建設(shè)是按照城市規(guī)劃展開的，小產(chǎn)權(quán)住房多在城鎮(zhèn)郊區(qū)甚至遠(yuǎn)郊，有相當(dāng)部分不在城市規(guī)劃建設(shè)用地范圍內(nèi)，因此從市政基礎(chǔ)設(shè)施、生活服務(wù)設(shè)施到環(huán)境建設(shè)等方面都沒有保障，宜居環(huán)境較差。通常會(huì)遇到道路交通、電力電信、供水排水、熱力煤氣等設(shè)施配套不全等問題。例如道路和公交設(shè)施的短缺，無疑會(huì)影響遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)的居民的出行便捷程度，造成出行時(shí)間成本和資金成本的增加。此外，小產(chǎn)權(quán)房遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)，醫(yī)療、購(gòu)物、教育、文化等生活服務(wù)設(shè)施的缺乏和服務(wù)水平低下也是無法避免的，不能達(dá)到養(yǎng)老、休閑、舒適生活的目的。

　　第三，小產(chǎn)權(quán)住房無法獲得良好的物業(yè)管理服務(wù)，難以保障居住者的權(quán)益。當(dāng)前我國(guó)城市住區(qū)的管理主要依據(jù)國(guó)家的物業(yè)管理?xiàng)l例，由業(yè)主聘請(qǐng)物業(yè)管理公司對(duì)住區(qū)的設(shè)施、安全、環(huán)境衛(wèi)生等方面進(jìn)行管理維修；縣級(jí)以上地方人民政府房地產(chǎn)行政主管部門負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)物業(yè)管理活動(dòng)的監(jiān)管工作。這是安居必不可少的條件。相比之下，小產(chǎn)權(quán)住房因?yàn)槿鄙俜�律支持，在管理服�?wù)和政府監(jiān)管方面幾乎形成空白，業(yè)主入住之后無法用法律的手段維護(hù)自己的權(quán)益。　

　　第四，小產(chǎn)權(quán)住房的建設(shè)違反規(guī)劃，占用了寶貴的農(nóng)田，造成農(nóng)村建設(shè)用地功能混雜，無序發(fā)展，有違可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。我國(guó)的土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃，根據(jù)城市的發(fā)展規(guī)模和各項(xiàng)用地的需求，已經(jīng)為城市居民安排了足夠的住宅用地，同時(shí)在農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地過程中如果占用了耕地，則實(shí)行“占一補(bǔ)一”的方針，以保證耕地面積不減少。這些都是基于我國(guó)人多地少的國(guó)情采用的保障糧食安全、節(jié)約集約用地，以及保障城鎮(zhèn)與區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的重要措施。但小產(chǎn)權(quán)住房繞過規(guī)劃和土地管理，超越土地供應(yīng)指標(biāo)，對(duì)耕地占而不補(bǔ)，既沖擊了國(guó)家土地供應(yīng)市場(chǎng)，又造土地資源的極大浪費(fèi)，不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　綜上所述，小產(chǎn)權(quán)住房看似解決了部分城鎮(zhèn)居民住房的燃眉之急，但由于它本身就是違章的產(chǎn)物，既不能使購(gòu)買者的合法權(quán)益受到保護(hù)，也不能起到安居的作用。其負(fù)面的影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過購(gòu)房者的預(yù)期，如果對(duì)這種現(xiàn)象采取放任自流的態(tài)度，從長(zhǎng)遠(yuǎn)上看，將對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和城鄉(xiāng)的合理發(fā)展產(chǎn)生極其不利的影響。可見小產(chǎn)權(quán)住房并不能成為解決城鎮(zhèn)居民住房問題的途徑，在當(dāng)前房?jī)r(jià)高漲的情況下，只能視為是部分城鎮(zhèn)居民無奈的選擇。真正解決城鎮(zhèn)居民住房問題，還應(yīng)從以下方面入手：　　　

　　政府應(yīng)加大對(duì)保障性住房，即廉租房和經(jīng)濟(jì)適用住房的建設(shè)力度和供應(yīng)。住房制度改革之初所設(shè)計(jì)的城鎮(zhèn)居民住房供應(yīng)體制是：高收入家庭購(gòu)買商品房，中、低收入家庭購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用房，最低收入家庭租住政府或單位提供的廉租房。但實(shí)際執(zhí)行過程中，由于種種原因，我國(guó)住房供應(yīng)的結(jié)構(gòu)是商品住房占大頭，經(jīng)濟(jì)適用住房不經(jīng)濟(jì)，廉租房僧多粥少，從而將廣大的中低收入家庭推向購(gòu)買高價(jià)商品房的行列。由此可見，只有調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)，增加社會(huì)保障住房的比例，才能從根本上切斷小產(chǎn)權(quán)住房的供應(yīng)渠道。缺乏上述措施，簡(jiǎn)單地用行政命令的辦法禁止小產(chǎn)權(quán)住房的建設(shè)不一定完全奏效。　　

　　加強(qiáng)對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)監(jiān)管，加大法規(guī)宣傳力度。政府必須有明確的態(tài)度和動(dòng)作，對(duì)違法用地和建設(shè)加大查處打擊力度，嚴(yán)格按照土地管理法規(guī)和刑法有關(guān)條款進(jìn)行懲處，盡快出臺(tái)對(duì)已購(gòu)小產(chǎn)權(quán)住房的處理辦法。對(duì)廣大購(gòu)房者應(yīng)加強(qiáng)相關(guān)法規(guī)的宣傳，使他們了解相關(guān)的法律法規(guī)，避免掉入陷阱。 　　

　　當(dāng)前，在增量住房不能滿足居民需求的情況下，應(yīng)通過不同渠道規(guī)范和培育住房租賃市場(chǎng)。鼓勵(lì)居民租房解決住房問題。因?yàn)椤叭巳藫碛羞m當(dāng)?shù)淖》俊保�并不意味著每戶家庭必須有一套自己所有的住房，即使在發(fā)達(dá)國(guó)家，居民自有住房率也不過50%-60%，我國(guó)仍處在并不富裕的發(fā)展階段，更不應(yīng)提出過高的消費(fèi)要求。　

　　作者單位：

北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院