鄉鎮機構也許不只是“生之者寡，食之者眾”那么簡單；在舊的資源分配模式之下，鄉鎮政府再“瘦”，也很難成為服務型政府　　

　　□本報記者　徐楠　　

　　“生之者寡，食之者眾�！倍愘M改革以來，這句古語被一再提及，這是針對鄉鎮政府機構近乎極端的批評，有人甚至主張將后者裁撤，這樣的聲音一度非常響亮。

　　但目前，這樣的聲音顯得微弱了，甚至“三農問題”本身已不再是公眾關注焦點，已讓位于股票、樓市、CPI、宏觀調控、人民幣匯率等。

　　之所以如此，一定程度上是因為取消農業稅后，鄉鎮機構與農民的矛盾得到極大舒緩，人們的注意力發生轉移。但暫時的平靜并不能掩蓋困擾農村繁榮的結構性難題：鄉鎮政府服務農村發展的能力還不能適應農村渴望復興的需要。

　　中國鄉鎮政府機構何去何從？2006年9月，溫家寶總理在一次會議上強調，目前“應以促進農村上層建筑變革為核心，實行農村綜合改革，解決農村上層建筑與經濟基礎不相適應的一些深層次問題”。

　　“不僅涉及經濟領域的改革，而且涉及政治、社會、文化等領域的改革，是一次重大的制度創新和社會變革”。無疑，這意味著，中國鄉鎮政府將被重新塑造，與農業稅取消時的轟轟烈烈相比，目前的變革顯得分外平靜。

　　在操作層面，上述目標離我們還有多遠？2007年8月，南方周末記者對一兩年前完成機構精簡的一些鄉鎮進行了探訪，或許能給讀者提供答案。

　　不同的改革方向

　　同樣是鎮黨委書記兼鎮長，劉金勝(化名)和謝興長一年來的感受大不相同。

　　謝興長身在浙江，他所在的紹興縣錢清鎮，今年成功地成為全省114個“中心鎮”之一，加入到“強鎮擴權”行列。

　　“依法下放，能放就放”——在浙江，省里的文件如此表述。“中心鎮”越來越具實質意義。

　　根據省府4月下發的文件，鄉鎮進行合并，在全省形成了一百多個“中心鎮”，新的“中心鎮”的權限得以擴張，涉及到財政、規費、土地、投資項目核準等10個方面。

　　如完善中心鎮財政體制，加大對中心鎮的投入、用地支持力度，擴大中心鎮經濟社會管理權限，深化投資體制改革，推進戶籍制度改革，集體非農建設用地使用制度改革等等。所有這些，原本都是縣里說了算的。

　　同樣是黨委書記、鎮長一肩挑的劉金勝，身在中部某農業大省。他所在的鎮，在2005年該省的鄉鎮撤并減員中，由兩個鄉鎮合并而成，和謝興長一樣，他也是“勝利者”。

　　當年該省撤鄉并鎮的改革轟轟烈烈，裁撤鄉鎮，該省鄉鎮機構改革領導小組辦公室不斷公布鄉鎮裁撤的數量，以及分流的機構超編人數。

　　對合并前的兩個一把手而言，并鎮意味著“多選一”，但對來自中部省份的劉金勝來說，“勝利”也許只是暫時的，煩惱幾乎與管轄權同步增長。因為招商引資和信訪穩定，依然是懸在他頭頂的兩把利劍，松懈不得。

　　2006年，這個鎮的招商引資指標是6000萬元，而全縣去年的財政收入只有7000萬元。當劉金勝聽到任何與招商項目有關的信息時，就會下意識地表露出興趣。

　　“鄉鎮綜合改革的目標是轉變職能，提供社會管理和公共服務�！眲�對中央精神爛熟于胸，但縣里考核他的關鍵項目是招商引資、信訪穩定、財政收入和計劃生育。

　　在該省，縮減人員還沒有自然而然地帶來職能轉變。華中科技大學中國鄉村治理研究中心的吳毅教授認為：“一個‘分’字，一個‘減’字并不能包治百病�！必斦�部財政科學研究所副所長劉尚希提出：警惕鄉鎮機構改革陷入“慣性思維下的誤區”。

　　2005年，研究者黨國英撰文《撤銷鄉鎮政府，并非改革目標》，他認為：“如果體制不合適，人再少，也是冗員；如果體制合適，多一些人也未必就是冗員。”

　　“生之者寡，食之者眾”的簡單討伐，并不足以概括現實的復雜。

　　“塊”弱“條”強

　　讓劉金勝煩惱的，不僅是招商引資的艱難和作為信訪“救火隊長”的無奈。一位鄉鎮干部說：“三兩年以前，鄉鎮政府突然就成了過街老鼠�！�

　　除去直接裁撤鄉鎮機構、精簡人員，在該省，包括全國很多地區，鄉鎮機構都經歷了“弱勢化”的過程。

　　2003年前后，劉金勝所在的鎮的司法所、派出所實現完全“垂直”，接著是鄉財政由縣里管、收支兩條線，財權和事權分離；到2005年，土管所由縣國土局“垂直”領導，這意味著另一項重要權限——宅基地的審批，不再歸屬鄉鎮。

　　計劃生育工作也直接歸上一級計生部門領導，只在鄉鎮領導下保留“計生專業隊”，征收罰款也實行“收支兩條線”。一位改制后的社會事務辦公室副主任說：“(計劃生育專業隊)平時和其他人基本沒啥牽連，他們有什么事也會去找縣計生委。”

　　談及此，劉金勝又有苦衷：“現在計劃生育罰款實行收支兩條線，但每年返還下來的，計生專業隊自己開支都不夠。”言外之意是，怎么會有錢交給鎮里。

　　最后，鄉鎮機構設置明確調整為“三辦一中心”——黨政綜合、經濟發展、社會事務三個辦公室，一個服務中心。

　　至此，幾乎所有“有錢可收”的環節都被“垂直”或是“縣管”。在一定程度上，鄉鎮財權與事權分離，實際職能已經悄然發生了置換，功能迅速弱化——由鄉村社會原有管理權限的掌控者，漸漸變成縣級行政機構的協同操作者、配合者。這是和浙江模式不同的方向。

　　在該省中部某縣的一個村莊里，南方周末記者遇到了一位副鄉長。過去半年里，上級兩次要來檢查綜合扶貧工作，每次他都提前兩天下去布置，但兩次都未能最終成行。現在，檢查的消息再一次來了。

　　村道上，他的摩托車不時足堂過泥水，他對村支部書記說：“今晚8點以前我要不來電話，就照今天商量的抓緊準備�！�

　　如果領導對檢查結果滿意，就可能有后續的項目資金注入。而承接項目的卻是縣發改委。這位副鄉長解釋道：“征地，修路，綠化……遇到難啃的硬骨頭，一般是鄉鎮干部上，而項目一般不由我們來拿。”

　　對“吃飯財政”的縣鄉政府來說，“項目”太急需了，縣級各委局，逐漸成為承接“項目”的主體。鄉鎮在基層行政中的相對弱化，已經是現實。正像一位縣里的干部所說的：“塊塊弱了，條條就勝出了。哪會有空在那兒的道理？”

　　什么樣的減法

　　在鄉鎮改革道路上，湖北是先行者。

　　2005年底，當溫家寶總理在全國農村工作會議上宣示農村“進入綜合改革新階段”之時，湖北省的“綜合配套改革”已經進行了三年。

　　咸寧市咸安原區委書記宋亞平，一度是改革明星，并于2004年1月1日調任省委政策研究室副主任。這標志著他的思路得到湖北省高層的首肯。

　　在此之前，2003年，湖北省委、省政府已經出臺《關于出臺鄉鎮綜合配套改革的意見(試行)》的17號文件。

　　作為7個試點縣之一，監利縣讓省領導傾注不少心血。2004年秋，在加大力度推進17號文件的關鍵時期，一些鄉鎮干部針對改革過程中的一些問題提出，“買官賣官先下崗，平民百姓再競崗”。

　　中國鄉村治理研究中心的吳毅教授表示：“從政治學角度講，基層精英的疏離往往是底層社會既有的潛藏矛盾被誘發的催化劑�！�

　　農業部農村經濟研究中心研究員朱守銀說：“不能一減了之，如果先對社會保障進行改革，再搞競爭上崗，這對基層官員更公平，引起的社會震蕩也更小。”

　　省與省之間做“減法”的方法也不同——如湖北實行買斷工齡，而河南實行發70%工資。后者運行相對平穩。

　　對于數量更多的留任鄉鎮干部們來說，劉金勝們的煩惱顯得遙遠。過去一年中，公務員工資的上漲讓他們頗感安慰。

　　某鎮社會事務辦公室副主任這樣描述自己的工作：“如果有什么糾紛需要調解，村里出一張書面的東西，蓋上章，說村里解決不了了，拿到鎮上，我們就下去做工作。”

　　現實中這樣的情況是很少的。所以，她大概一兩個月下一次鄉，“再就是迎接檢查，現在檢查還是很多的，主要是計劃生育，去年就來了五六次�！�

　　在一位鄉中學教師的眼中，他那些在鄉鎮上班的同學，“最主要的事情就是應付檢查”。至于分流下去的人們，相當多的人選擇避開熟人，或者遠走他鄉。

　　除了減人還要做什么

　　顯然，身處農村之外的研究者們大多不認為，“減人”就能達到目標，其實，這點中央政府也了然于胸。

　　華中師范大學中國農村問題研究中心主任賀雪峰、北京大學教授潘維等學者，始終認為鄉鎮機構固然應當精簡，但功能應得到加強。

　　他們認為，除了鄉鎮，目前沒有其他主體能承擔農村的公共服務職能。讓縣政府直接面對成百上千個村莊，并不現實。

　　按照這一觀點，修路、飲水、灌溉……廣大農村，正是公共服務匱乏、生產生活脆弱的地區。鄉鎮改革問題的核心應該是公共服務。

　　1990年以來，與“農村公共服務”最為接近的政策用語，是“農村社會化服務體系”。這是自上世紀90年代初就明確提出的農村經濟體制改革目標。然而時至今日，效果如何呢？

　　據山東省農業廳近年對該省農村固定觀察點的25個縣(市、區)及所屬鄉鎮和125個農戶進行調查，調查顯示：農戶對生產環節由各種組織提供的各項服務的滿意程度，全部在50%以下。

　　在湖北，最早撤掉“七站八所”的咸寧市咸安區卻心懷憂慮。區委辦公室主任朱光明說：擔心省里原來對“七站八所”的補貼和項目經費是否會因為沒有這些機構而不再給。

　　湖北省委農村工作領導小組，農辦政策處的盧同酈曾向記者表示：“改革后這些機構撤銷了，國家部委的一些撥款會不會繼續給，我們心里也沒底。”

　　歸根到底，資源的根本分配方式沒有變，只是單純的減人，恐怕只會進一步削減鄉鎮的工作動力，加強固有的“部門化”。

　　中國人民大學農村發展學院的學者仝志輝，把這樣的格局概括為——農村社會化服務體系的“部門化”。

　　財政部財政科學研究所副所長劉尚希在一篇論文中明確發出反問：“農民負擔重是鄉鎮機構龐大造成的嗎？”

　　他認為：多年來“農村基礎設施、基礎教育、衛生保健、五保戶等都是農民自己的事情，通過農民自己集資、投勞來解決……長期以來，城鄉分治思維在財政上打上了深深的烙印，并固化為一種制度安排�！�

　　要想改變“農民的事情農民辦”，必須“讓公共財政的陽光逐步照射到農村”。

　　國務院發展研究中心農村經濟研究部副部長徐小青說：“職能轉換的核心是財政問題，是公共財政建立過程中的問題。大體上鄉鎮運作的職能、框架應該定出來，在農技推廣、防疫、衛生等方面，應該有一些專項支持。就算是派出機構，也得設計周全，得能養人能干活�！�

　　這個“陽光普照”的過程，如何應對固有的資源分配方式，考驗著改革者的智慧。有一點可以肯定：在舊有的資源分配模式之下，鄉鎮再“瘦”，也很難成為服務型政府。

　　仝志輝認為：建立綜合農協是可取之路，發育和扶持農民合作組織，應當是鄉鎮的重要職能之一。

　　2007年7月1日，《農民專業合作經濟組織法》出臺。當如何落實此法的問題擺到劉金勝面前時，他露出憨實的笑容：“這個，沒在我們的考核體系里邊。”