欄目主持：本報評論員王 梓 整理：本報評論員周慧蘭

　　數據顯示，截至去年底，我國養老金空賬已達9000億元，而養老金賬戶節余只有4800億元。隨著老齡人口的節節攀升和養老金巨額缺口壓力的逐漸增大，養老保障制度改革的呼聲日益迫切。現收現付和全積累的個人賬戶是理論界關于養老保障制度改革的兩大思路，中國應當采取何種養老保障體制的模式始終是理論界爭論不休的話題，而比模式選擇更令人關注的是養老保障背后所折射出的社會問題：農民工的基本生活保障，城鄉分離的社保體制，地區貧富差距……與所有的公共問題一樣，養老保障制度的健全與完善依托于一個服務型政府的建立，對服務型政府而言，理念的轉變和組織體制的改革是關鍵。

　　中國現行的養老保障制度改革的難點在哪里？如何建立既適應于中國經濟現狀又能有效解決公民基本生活保障的養老保險制度？中國的養老保障制度如何體現對弱勢群體的關懷？近期，就這些問題，由中國經濟體制改革研究會副會長石小敏主持，中國人民大學經濟學院副教授鄭新業、清華大學公共就業與社會保障研究中心主任楊燕綏、北京大學經濟學院財政學系主任林雙林、中國人民大學公共管理學院社會保障研究所所長李紹光、中國人民銀行研究局研究員張雪春、中國科學院農業政策研究中心副研究員陶然、全國社會保障基金理事會徐菁博士等參加，研究會組織了關于養老保障制度改革的內部座談會，對以上問題進行了深入探討。經主辦方允許，本報對座談進行了梳理。是為21世紀北京圓桌第148期。(周慧蘭)

　　養老保障困境

　　主持人：養老保障是社會各界和中央決策層近年來討論的幾大公共問題之一，中國現行的養老保障制度現狀如何?制度難點是什么?存在什么問題？

　　鄭新業：國內1960年代建立的“城鄉分離”保障體制現在仍在加強，人口移動有巨額的成本。從效率考慮是否可以實行省負責制？

　　二是農民工問題，養老保障體系本來就很脆弱，如果把農民工加進來會有一個不小的沖擊。

　　三是貧富問題，很多人認為養老保障一定程度上是窮人補助了富人，因為一是富人的老婆不工作卻領取一半養老保障，而窮人兩邊都工作；二是富人的壽命比窮人長，享受養老保障的時間也比窮人長。

　　楊燕綏：養老保障制度的難點是背后沒有一個服務型政府。一個服務型政府應該把社會保障看成國家對公民的第一保障。GDP中應當有一個合理的比例作為社會保障，如果沒有這筆預算，說明公共財政還沒有起步。

　　林雙林：中國的養老保障存在什么問題？按照現在的做法，農民工加入養老保障圈子就不公平，因為他們交了費是養活城里退休的人，他們有雙重的養老負擔，還要養活自己年老的父母。

　　養老保障的債務由后代負擔，這在剛開始對老年人、退休者是有利的,但也會把債務無限推給后代，受益的只是第一代人。現在退休的人有沒有受益？這個問題還得好好想一想。我們養老保障的稅率那么高，28%的賬戶還是虧空，究竟哪里出了問題，是不是發得太多了？我們應當想辦法自己承擔債務，減少向后代的轉移。

　　改革思路交鋒

　　主持人：養老保障存在現收現付和全積累的個人賬戶兩大思路，如何評價這兩種制度？當前實行統籌保障制度是基于怎樣的考慮？在中國當下推行個人賬戶制度的難點是什么？應當如何解決？

　　張雪春：2006年我去東北調研，發現遼寧省的養老保障基金個人賬戶，包括企業年金，做得比較好，重要原因是中央財政補助能夠到位；而吉林和黑龍江則比較難，由于財政部與各省不能達成一致，財政補助基本不能到位。個人賬戶試點雖有很多優點，但并沒有解決制度設計、管理和投資方面最核心的問題。

　　西北又是另一種狀況，青海、甘肅、陜西等省份省財政無力做個人賬戶，卻也被要求做方案。

　　陶然：關于個人賬戶，測算工資增長率是個很大的問題。現在我國制造業部門的勞工開始出現短缺，導致近幾年制造業部門的工人工資增長較快。

　　至于現有養老金從現收現付向個人賬戶轉軌中出現大規模資金缺口的問題，除了國家財政發放國債、運用赤字手段解決外，還可以考慮出售部分國有資產，特別是高端服務業的國有資產。這不僅可以彌補養老金赤字，還能創造大量高端就業機會。

　　李紹光：1990年代，國內理論界對養老保險的主流性意見是實行積累制，到了2000年，轉向實行名義個人賬戶。

　　從現實來講，名義個人賬戶不太符合中國政府和老百姓的思維習慣，它將每個人的貢獻折算進賬戶，這不僅是養老金占GDP多少的問題，更多是操作上的可行性問題，這個折算能否讓所有人都滿意？僅僅通過數據的精算肯定不行，這不是政策選擇的一個顯性成本，而是一個交易成本，恰恰是這個成本決定了政府選擇一個什么樣的制度。

　　名義賬戶的好處是能夠避開中國資本市場的風險，2004年Diamond等經濟學家建議中國采取名義賬戶制，很重要的依據也是中國資本市場風險較高。但它在操作上的可行性似乎不大。

　　1990年代實行養老金積累，本來是要把這個和劃撥國有資產聯系在一起，但在實際操作中，光采納了個人賬戶，而沒有采納劃撥國有資產的建議。現在講做實也好、積累也好，都是利用財政資金、現金去做實，這樣肯定無助于控制流動性。如果劃撥國有資產，可以將一些流動性不強的資產充實到個人賬戶中，不會增加短期的流動性。

　　此外，征地后給失地農民承諾社會保障，特別是養老保險是很危險的，這實際上是把地低價征用了，政府不給農民現金補償，把農民的養老責任推給以后各屆政府。最好的辦法是征地市場化，開發商與農民直接談判，在政府抽取部分土地增值稅后，農民拿到現金，然后自己決定是否上商業性的養老保險。當然對失地農民也要有最低生活保障或者基礎養老金制度覆蓋。

　　主持人：現在有學者提出了一個70年的養老保險轉型名義賬戶的制度設計，總體思路是：在名義賬戶制向個人賬戶制轉型的過程中，逐步增加積累比例，最終做成一個全積累型的個人賬戶。如何看待養老保障制度的這一改革方式？

　　張雪春：轉型名義賬戶最大的優點是促進個人和地區公平。我在青海調研發現，青海有很多人二十多年都在北京交養老金，因為沒有北京戶口，退休之后回到了青海，由青海勞動廳給他們發養老金，這使得他們的貢獻在北京，養老金開支又在青海。北京等發達地區實際上從不發達地區獲得了很大一筆收入。對于轉型名義賬戶，我的問題是，有沒有考慮到不同省、不同地區如何過渡？在過渡過程中，中央和地方成本如何分擔？

　　徐菁：漸進過渡的方式比較穩妥，但我的問題是,對現在實行個人賬戶存在的困難，我們是不是高估了？

　　第一，個人賬戶即期負擔問題。現在實行個人賬戶確實增加了政府的負擔，但與其他模式比較，計算一下長期負擔的“凈現值”，個人賬戶模式并不高。現在我們實行的是現收現付，即便是名義賬戶，也是另外一種形式的現收現付。過去三年，國家提高了企業職工的基本養老金，未來三年還會增加。這個負擔也不小，而且如果繼續采用現收現付，以后的負擔會更大。

　　第二，個人賬戶對高儲蓄率的替代問題。易綱教授測算個人賬戶積累1元，被調查者僅愿意減少儲蓄0.2-0.5元。因此判斷個人賬戶對儲蓄的替代不高。但我認為，如果被調查者考慮到現在的個人賬戶有八千多億空賬，大量積累資金還被挪用，他們仍然愿意減少0.5元的儲蓄，這正說明個人賬戶對儲蓄的替代率較高。如能做實個人賬戶并有效運轉，替代率會大大提高，個人賬戶的優勢還會進一步體現。

　　第三，個人賬戶管理運營問題。如果現在實行個人賬戶將會面臨一系列管理問題，現收現付沒有積累資金，不存在積累資金的管理問題。個人賬戶出現積累資金肯定會帶來一系列管理問題，但即便是實行轉型的名義賬戶制，這些問題也必須解決。個人賬戶怎么進行投資運營？這個問題可以通過各方專家努力加以改進。

　　陶然：轉型名義賬戶的思路很好，基礎養老金是基本生活費用，剩下全部進入個人賬戶，自己存錢，國家管理，相當于強制儲蓄。在中國政府運用財政手段直接通過收入再分配補助弱勢群體的效率較低的情況下，可以使政府承擔的少一點。換句話，這個制度設計表明我們未必要在未來的養老金上搞大規模的社會再分配，而完全可以通過加強對弱勢群體的教育和醫療投入來進行。當然，這里存在基本養老金和現有的最低生活保障制度的掛鉤問題，如果基礎養老金是無需繳費就可享受的，那么將最低生活保障制度擴展到退休人口，通過補足的辦法就可以達到發放基本養老費用的標準。此外，在生活費低的地方降低補貼標準可能更經濟，隨經濟水平提高，逐漸提高這個標準即可。現在低保是民政部門發放的，其職能是否可以擴展到發放基礎養老金，或者建立一個民政與社保部門的協作發放機制?

　　徐菁：對于70年的轉型名義賬戶，我有兩方面的擔心：

　　第一，這一轉型的目標是過渡到完全積累個人賬戶，完全積累個人賬戶的最大優點是它有很強的激勵機制，能夠激勵個人為未來養老進行現期繳費。如果制度設計的激勵不夠，那么強制性的養老保險就會產生大量違規現象。這一方案可能存在激勵不足的問題。

　　賬戶的管理由誰負責？即便是委托省級管理機構，是否也需要一定形式的委托，把委托授權最終的決定權留給個人。個人賬戶的錢是個人的，按照物權法規定，個人享有所有、支配等一系列權利。如果個人賬戶的錢由其繳納，但不能參與管理，收益又低，那么轉型名義賬戶的的制度吸引力就不強了。

　　第二，這個機制是70年的一個長期過渡機制，即便政治環境穩定，也會受到經濟、社會因素變化的影響，因此70年的轉型可能是比較脆弱的。

　　期待服務型政府

　　主持人：養老保障制度未來的建設方向是什么？在養老保障制度設計上,我們應當如何完成政府職能的轉變?

　　楊燕綏：在養老保障制度建設上，政府理念轉變和組織體制改革很關鍵。政府不是規模大小的問題，而是理念和功能問題。現在公共基金越來越多，如果錢權不分離、機構不獨立，就沒有公開的監督機制，公共基金必然變成公共陷阱。

　　接下來是問責制，政府每年要告訴大家要用多少錢干多少事，下臺的時候要說清楚花了多少錢、干了多少事、沒干的原因是什么。美國的養老金精算短期15年，長期75年，75年中允許有5%的誤差。中國也應當把養老金精算說清楚。

　　個人賬戶從做實開始有一個轉軌成本，怎樣采取財務緩沖措施，同時考慮其他因素，整合個人賬戶，這是需要考慮的。

　　據統計，2017年中國勞動力的人口紅利消失以后，下一個策略就是老齡人口紅利，讓老人有錢、能消費、能給國家納稅，企業有訂單、財政有收入，就不怕老齡化。要做好這個準備，也要尊重一代人的生命周期，抓緊時機，如果再失去，老齡人口紅利實現不了就會成為負擔。

　　鄭新業：養老保障制度轉軌過程可能會很長，這一點不能低估。臺灣和大陸有點像，體系是鐵飯碗，退休金比在職工資還高，這是不科學的。他們在體系外采取老農津貼、敬老津貼的方式，今年還通過了國民年金法，老的老辦法，新的新辦法，也不是很完善，相當于我國民工的性質。我們不要指望一步到位。

　　林雙林：社會保障的一個功能是收入再分配。養老保險和醫療不同，它沒有那么大風險，誰都會老，一般在60-80歲，讓自己有個儲蓄賬戶就行了，國家不需要再參與這個問題。收入分配怎么解決？教育、公共衛生、公共交通，應當通過加大投資而不是通過社會保障來幫助窮人。