文/張 平

　　經濟區域是具有全國意義的專門化的地域生產綜合體，其界線既清晰又模糊。經濟特征的相似性和市場體系的統一性決定了經濟區域運行的最大特征，是可以跨越行政區劃進行生產要素的橫向流動，也可以跳過上下級關系進行企業的縱向聯合。我國區域經濟實際上既以行政區域的形式表現出來，又以一定量的行政區域板塊組成經濟區域的形式存在。

　　但是，不論哪一種區域，作為全國的一部分，其產業結構優化問題必須從兩個方面進行考察：一是承認區域相對優勢的區位，從比較利益角度衡量區域產業結構的合理性；二是從宏觀經濟層次上協調區際關系，追求國民經濟整體的最大利益。與全國產業結構優化相比，區域產業結構優化的關鍵在于如何擺正地區利益與國家利益的關系，并把它們最大限度地協調起來。

　　從長遠的角度來看，地方利益與國家整體利益是統一的，但在一定時期或一定范圍內，地方利益與國家整體利益是有矛盾的，其主要表現形式就是行政省區之間的盲目重復建設，其重復建設的內容從制造業到信息產業、從開發區到大學城、從標志性建筑到機場碼頭。究其原因，由于行政區域經濟運行的規律和特征，使地方政府指導產業結構調整行為的負面效應得到了一定強化和固化。由于市場體系不全和交易成本的原因，所謂“重復建設”對于地方根本不是重復，只是在全國意義上才是重復。這正是地區產業結構與全國產業結構調整在目標上最激烈的沖突。因此，所謂區域產業結構政策協調問題，首先是地區與國家產業結構政策的協調，其涵義是各地區根據國家的總體產業政策，在深入分析本地區經濟發展條件的基礎上，來確定本地區有發展潛力的優勢產業并加以一定扶持；其次是地區與地區之間產業結構政策的協調，即各地區在制訂產業發展規劃時，不僅要看到自己是否能發展某些產業，還應當看到其他地區是否更適合發展這些產業，是否已經發展了這些產業。通過地區之間優勢與劣勢的相互比較，明確本地區的絕對優勢和相對優勢之所在。同時，通過一定機制加強地區之間協商，協調好彼此的產業發展戰略，實現合理的區域分工，避免地區產業結構雷同。

　　第一，地區與國家產業結構政策的協調。在與國家產業結構優化目標的協調上，協調的主導者是中央政府。中央政府主要通過改善各種制度環境協調區域產業結構調整，達到宏觀產業結構優化的目的。首先，通過深化市場經濟體制改革，改善由于不合理的價格體系導致不同要素稟賦特征的區域間利益關系的扭曲，逐步減少地區間重復建設和市場封鎖。其次，通過調整公共政策，理順中央與地方的關系。通過完善分稅制，讓地方政府擁有與經濟職能對稱的財政稅收能力，以逐步調整其過度的“逐利”行為。同時，以法律形式界定各級政府間的事權范圍，逐步削弱有關政府部門利益，減少部門之間的惡性競爭和內耗。再次，在分權改革基礎上，加強中央政府對區域產業協調發展的調控職能。通過建立相應的中央政府級機構，來協調基礎設施建設與環境保護、土地管理和稅收征管等制度與政策方面的一體化建設。最后，通過行政管理體制改革，打破地方官員的非合作均衡，推動經濟區域的形成。當前，我國地區之間產業結構相似性有所下降、產品結構的差異有所加大，這表明許多地區的產業是可以互補式發展的，尤其是那些具有共同區域市場特征的地區之間。由于經濟區域本身是區域市場要素的流動和區域產業合理分工的結果，在市場經濟條件下，經濟區域產業結構的演進和升級一般能夠達到全國產業結構優化的總體要求。因此，解決地區重復建設問題，協調地區產業發展的關系，需要加快行政管理體制改革，如建立全面的地方政府官員政績考核制度和升遷激勵機制；放寬勞動力的戶籍管理；推行地方政務公開方式等。

　　第二，地區與地區之間產業結構政策的協調。所謂地區之間產業政策的協調，在內容上主要包括協調整合行政地區發展規劃，調整經濟區域產業結構；協同整合地區產業優勢，培育若干具備市場

競爭力的區域產業群；加強政策合作，協同構建開放的市場體系等。地區之間產業政策協調的目標，是通過區域經濟合作機制，促進行政區域向經濟區域的轉化。

　　地區之間進行產業政策協調的基礎是地區之間的“市場差異”。從農村市場與城市市場的差異看，隨著城鄉居民收入及消費水平差距的不斷擴大，農村消費品市場與城鎮消費品市場的層級不斷拉大幾乎“斷裂”，在城鎮市場上已趨于飽和的高檔耐用消費品無法向缺乏有效需求的農村市場轉移。從東部地區和中西部地區的市場差異看，東部地區一些低層次產業和產品的市場需求已經嚴重飽和，但是相對于潛在的中西部農村市場，其生產能力過剩并不嚴重。因此，地區之間需要通過產業轉移，彌補這種區域市場之間的裂痕。一方面是東部地區讓出相對優勢下降的傳統產業，向更高層次的產業轉移；另一方面是西部地區往這些讓出來的產業擴展。

　　地區之間進行產業政策協調的組織包括政府間協調機構和企業間合作組織。

　　政府間協調機構是區域經濟合作組織。區域合作組織是區域內政府或跨區域政府的合作機構，由它來處理解決單一地方政府無力解決的難點問題。區域經濟合作組織的職能可以涉及區域經濟發展政策的制定、市場規劃、重大項目決策方面的協調統一；統一規劃和管理區域土地資源、水資源、旅游資源等公共資源；統一進行開發項目融資和投資管理；統一規劃區域內重大基礎設施體系和生產環境保護與建設；開展區域間的技術協作、標準制定，以及處理不同部門、不同行業之間的競爭關系問題等等。地方政府間協調的任務是制定區域規劃。從國外大都市區實行區域協調管理的做法和經驗看，各個跨地區行政組織都把區域規劃作為主要政策重點，體現區域規劃的全局性、戰略性、長遠性。由于區域合作組織被賦予相應的規劃和調控權，它的建立既有利于實現地方政府相關職能向區域合作組織的轉移，也有利于對地方政府經濟行為的監督。當然，政府間協調的保證是區域競爭法規。必須制定區域反不正當競爭法規，并建立專門執行該項法規的“區際貿易管理委員會”，以防止地方政府可能出現的地方保護主義行為，保證地區之間的有效聯系、合理競爭和市場統一。在中國的實踐中，自改革開放以來，不同類型和規模的城市或區域合作組織就不斷出現，諸如上海經濟區、環渤海經濟區、遼中南城市群等城市區域的相關區域協作組織相繼成立，但多年來城市區域間的協作并沒有對跨區的公共事務進行有效管理，許多城市在環境污染治理、水資源利用、跨區域的市場監管方面并未進行有效的合作。可見，具有法律地位的區域利益主體的缺失，是影響區域產業結構協調的重要原因。

　　多年以來，企業和民間自發、分散的合作意愿和經濟要素的流動，全面推進了地方政府間的合作。但目前政府間的合作機制難以從根本上消除經濟區域產業結構成長過程中的一些體制性障礙。因此，可以在政府主導以外尋求建立一個“區域第二合作平臺”，即通過組建區域性行業協會，將區域內的企業按行業組織起來，形成市場力量的利益共同體，建立市場與政府間相對均衡的溝通和對話渠道，以此推動政府合作向縱深發展，加快區域一體化進程。

　　第三，目前協調我國區域產業結構政策的內容有五個。一是實施經濟區域制度和政策一體化。主要是在戶籍制度、就業制度、教育制度、醫療制度和社會保障制度等方面加強地區之間的行政協調，構建統一的制度框架和實施細則，實現經濟區域制度架構的融合。同時，構建區域產業發展政策協調和磋商機制，制定與協調各行政區域的財政政策、貨幣政策和產業政策等，減少政出多門、各自為政的現象。并逐步在招商引資、土地批租、外貿出口、人才流動、技術開發和信息共享等方面統一政策，在區域內營造交易成本降低的政策環境。二是實施區域基礎設施建設一體化。特別在長三角、珠三角和環渤海等交通發達的地區，通過統一規劃來協調跨省際間、市際間的交通運輸、通信設施、江河整治、

能源保障和生態環境保護等重大公共基礎設施建設，避免浪費。三是實施區域產業結構和產業布局的市場化整合。包括加強各地區現有支柱產業的跨地區企業聯合和重組；建設區域性高新技術產業群落和企業網絡；形成為高新技術產業服務的知識密集型服務業和通過產業區域轉移實現區域結構和布局優化。四是實施區域市場體系網絡化。區域內各個主要城市實行工商聯手，互設商場、市場、連鎖店和專賣店，定期或不定期召開各種類型的交易會和訂貨會，擴大商品交流的廣度和深度。另外，統一規劃建設區域資本市場、區域技術市場和區域人才市場以及區域文化市場網絡等。五是實施區域內城市群體的協調發展。主要是合理定位核心城市功能，形成區域一體化的市場體系，比如長三角地區的上海與南京、杭州等其他城市的功能協調、環渤海地區的北京與天津等城市的關系等。比如在北京市“十一五”發展規劃中，首次沒有將北京市定位于“經濟中心”，其目的就是為了更好的發揮天津市的經濟優勢。這說明了在地方規劃的過程中，已經比較注意與其他地區在產業布局和經濟發展方面的協調。 (作者系

武漢大學副教授)