-王曙光

　　中國經(jīng)濟改革的一般經(jīng)驗：增量改革與局部創(chuàng)新

　　農(nóng)村金融是我國金融體制改革中一個非常重要同時又是相當棘手的問題。多年來，農(nóng)村金融發(fā)展的滯后已經(jīng)對我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和農(nóng)民增收形成了巨大的消極影響，并進而影響到我國經(jīng)濟的長期可持續(xù)發(fā)展與和諧社會的構(gòu)建。這個道理，從決策層到學(xué)術(shù)界和農(nóng)村金融業(yè)界，都有很清醒的認識，已經(jīng)是不需要再爭議的公論。說它“棘手”，是因為農(nóng)村金融問題已經(jīng)有“悠久而沉重的歷史”，各種歷史問題盤根錯節(jié)，“剪不斷，理還亂”，討論起來并不容易，要在短時期內(nèi)進行大刀闊斧式的“激進改革”，也并不現(xiàn)實。

　　雖然我們在整個經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期都在強調(diào)“摸著石頭過河”的方法論，但是在任何具體的改革面前，我們?nèi)耘f需要一套邏輯清晰的改革思路和切實可行而又內(nèi)部邏輯一致的政策框架。也就是說，第一，我們需要秉持的一些指導(dǎo)原則不能隨意亂變，不能朝令夕改，所有的指導(dǎo)原則必須在宏觀上是邏輯清晰的，腦筋清楚的，在微觀上是應(yīng)該具有可操作性的；第二，所謂內(nèi)部邏輯一致的政策框架，是指各個部門所制定的政策框架不能互相打架，甲部門制定的政策不能和乙部門制定的政策產(chǎn)生矛盾，一個部門自己制定的各種政策當然更不能打架。很遺憾的是，最近幾年的農(nóng)村金融政策，由于政出多門，因此不僅指導(dǎo)原則模糊不清，而且各個部門的政策內(nèi)部邏輯不一致，“左右手互搏”的情況比比皆是，決策層的這種混亂非常不利于農(nóng)村金融改革的整體推進。

　　反省經(jīng)濟改革經(jīng)驗，有助于我們發(fā)現(xiàn)和制定一套比較清晰的農(nóng)村金融改革的邏輯體系。我國三十年經(jīng)濟改革的一般經(jīng)驗是什么？對這個問題當然是見仁見智，眾說紛紜。我理解，三十年經(jīng)濟改革的一般經(jīng)驗，其中很重要的兩條是漸進式的增量改革模式和局部試驗推廣的方法論。

　　所謂“漸進式的增量改革模式”，是指在原有體制框架的存量部分不被觸動的情況下，著重發(fā)展具有創(chuàng)新性質(zhì)的增量部分，存量部分的改革采取緩和的漸進式的方式，而增量部分的發(fā)展則完全按照市場化的新的游戲規(guī)則。我國國有企業(yè)的改革就是遵循了這樣一條“漸進式的增量改革模式”。在國有企業(yè)改革緩和進行的同時，我們著意培育新的市場主體，著意發(fā)展民營經(jīng)濟，這是一塊迅猛發(fā)展的國民經(jīng)濟的“增量部分”，正是靠著這塊增量部分的發(fā)展壯大，我國經(jīng)濟增長才保持了9%-10%左右的高速度，我國經(jīng)濟才實現(xiàn)了長期的可持續(xù)增長。現(xiàn)在，民營經(jīng)濟所創(chuàng)造的產(chǎn)值已經(jīng)達到GDP的80%，而國有經(jīng)濟所創(chuàng)造的產(chǎn)值在逐步縮小，因此，整個國民經(jīng)濟的結(jié)構(gòu)發(fā)生了實質(zhì)性的變化，而這個時候，國有企業(yè)改革已經(jīng)不可能成為左右我國經(jīng)濟增長的大問題，國企改革可以按照自己的邏輯按部就班、從容不迫、順理成章地進行。不管怎樣，國企對于整個國民經(jīng)濟的影響力量都大為削弱了，增量的部分已經(jīng)占據(jù)了主導(dǎo)性的地位。

　　所謂“局部試驗推廣的方法論”，是與漸進式改革的邏輯相一致的一種推進具體改革的思維模式，在這種思維模式中，不強調(diào)一步到位，不強調(diào)短時間全面鋪開，而是強調(diào)先在局部試驗、獲得經(jīng)驗，再在其他區(qū)域進行推廣。這種方法論是中國特有的智慧，適合中國特有的國情和國民心態(tài)。農(nóng)村的聯(lián)產(chǎn)承包、特區(qū)的開放試驗等等，不都是體現(xiàn)了這樣一種“柔性改革”的智慧嗎？局部試驗成本小，摩擦和矛盾可以控制，風(fēng)險局限在一個區(qū)域之內(nèi)，所以對于決策者而言最合算，等到局部試驗獲得成功，獲得了大部分人的認可，再將這些成功經(jīng)驗加以推廣，大家自然欣然接受。中國的國民性，喜歡觀望，不喜歡冒險，在新鮮事物面前，我們必然先是觀望一番，等到別人有了可復(fù)制的經(jīng)驗，心里就覺得踏實了，遂實行“拿來主義”，穩(wěn)穩(wěn)當當?shù)丶右岳�用�?/p>

　　在我看來，我國農(nóng)村金融改革的基本思路，也應(yīng)該遵循這兩個“傳統(tǒng)智慧”：即漸進式的增量改革模式和局部試驗推廣的方法論。不遵循這兩個“傳統(tǒng)智慧”，我們的邏輯就會不清晰，腦筋就會混亂，改革的成本就會加大。下面我就農(nóng)村金融改革的一些具體問題，來談?wù)剬�這兩個傳統(tǒng)智慧的理解。

　　農(nóng)村金融領(lǐng)域的增量改革：農(nóng)村信用社體系的改革與發(fā)展

　　農(nóng)村信用社是我國農(nóng)村金融體系的主力軍，對于這點判斷，恐怕沒有人會有異議。但是，農(nóng)村信用社又是我國金融改革中最令決策當局感到頭痛的問題，其積弊之深、涉及面之廣、問題之嚴重，都是其他領(lǐng)域所罕見的，對于這點判斷，恐怕也沒有人會反對。農(nóng)村信用社體系的改革為什么如此之難？在我看來，其根本原因還是在于對一些基本問題缺乏清晰的認識，因此也就缺乏邏輯清晰的指導(dǎo)原則和政策框架。

　　對于農(nóng)村信用社體系的改革，一個最大誤區(qū)是，決策者總是采取“原教旨主義”的態(tài)度，無視農(nóng)村信用社在我國存在50年中的基本現(xiàn)狀，不僅“掩耳盜鈴”，而且“刻舟求劍”。所謂“掩耳盜鈴”，是指決策者對于一些客觀事實根本不聞不顧。建國50多年以來，農(nóng)村信用社經(jīng)歷了曲折的發(fā)展歷程，除了建國初期短暫的一段時期之外，農(nóng)村信用社一直是官方所控制的政府金融體系的一部分，從根本上喪失了合作社“互助合作，民主管理”的本來性質(zhì)。但是對于這樣一個基本事實，決策者總是不愿意承認，不愿意接受，在任何改革的重要關(guān)口，總是有人提出堅持“合作制”，而排斥任何尊重現(xiàn)狀的市場化改革的嘗試。所謂“刻舟求劍”，是指農(nóng)村經(jīng)濟和農(nóng)村合作金融已經(jīng)在實踐中發(fā)生了巨大的實質(zhì)性的變化，但決策者仍然拘泥于原有思維和舊模式不變。

　　因此，未來的農(nóng)信社改革，一定不要再執(zhí)著于“合作制”的原教旨主義觀念，不要再“掩耳盜鈴”和“刻舟求劍”，而是應(yīng)該尊重現(xiàn)實，順應(yīng)現(xiàn)實，與時俱進。以前改革不成功，其根本原因，在于定位錯誤。把本來就不曾存在的合作制當作農(nóng)信社改革的戰(zhàn)略目標，這是導(dǎo)致改革失敗的重要原因。所以要放棄合作制的目標模式，這是農(nóng)信社改革的基本前提。如果還執(zhí)著于合作制不放，那么農(nóng)信社的改革還會重蹈覆轍。

　　農(nóng)村信用社的市場化運作是一個客觀必然。應(yīng)該按照商業(yè)化和市場化的思路，將農(nóng)信社建成將來中國的社區(qū)銀行，這樣，可以很好地改善我國銀行體系的競爭結(jié)構(gòu)，較好滿足農(nóng)村中小企業(yè)和一般農(nóng)戶的融資需求。同時，農(nóng)信社改造為社區(qū)銀行，也是輕而易舉，我國目前的30000多家信用社，已經(jīng)在實質(zhì)上成為遍布城鄉(xiāng)的社區(qū)銀行。在這個基本定位下，農(nóng)信社應(yīng)該著力進行產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的多元化改造，增加投資股的比重；應(yīng)該改善現(xiàn)有的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，建立現(xiàn)代企業(yè)制度；應(yīng)該建立跨地區(qū)的競爭體系和全國性的結(jié)算支付網(wǎng)絡(luò)。

　　那么，農(nóng)村信用社拋棄了合作制，我國是不是不要辦合作金融了？答案是：合作制還應(yīng)該存在，但不是靠硬性地強迫農(nóng)信社搞合作制，而是按照“增量改革”的思路來建立新的真正的合作制。當然，這個合作制，應(yīng)該是農(nóng)民自發(fā)的、而不是政府強制的；應(yīng)該是以農(nóng)民為主體進行組建的，而不是政府大量介入的；應(yīng)該是遵循互助合作原則的，而不是掛著羊頭賣狗肉的假合作制。銀監(jiān)會2006年底制定的政策框架，正是鼓勵這種信用合作組織在中國的成長。一旦這個增量的部分成長起來了，那么原有的農(nóng)村信用社的商業(yè)化改革也就順理成章了。

　　放寬市場準入，構(gòu)建多元化的新型鄉(xiāng)村銀行體系

　　最近這幾年，農(nóng)村金融忽然成了熱點問題，各種農(nóng)村金融改革舉措紛紛出籠，令人有眼花繚亂、目不暇接之感。2003年，農(nóng)信社的改革首當其沖，拉開了農(nóng)村金融改革的序幕(盡管改革的目標模式和指導(dǎo)思想仍然是模糊的)。2005年底，央行主導(dǎo)的“只貸不存”小額貸款公司的試點工作開始啟動，在山西、陜西、四川、貴州、內(nèi)蒙古五個地區(qū)開始局部試點，這個試點對于積極引導(dǎo)農(nóng)村民間資本、增強農(nóng)村金融市場的競爭有著積極的作用。盡管這個試點涉及的區(qū)域非常小，但是有一定的示范效應(yīng)和影響力，對我國農(nóng)村小額貸款起到較大的推動作用。2006年底，郵政儲蓄銀行宣告成立，一場關(guān)于郵政儲蓄改革的曠日持久的爭議終于宣告結(jié)束，而郵儲銀行無疑成為農(nóng)村金融領(lǐng)域頗有希望的主力部隊之一。同樣在2006年底，銀監(jiān)會調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構(gòu)市場準入的政策框架，其決策氣魄之大、涉及領(lǐng)域之廣都出人意料。

　　銀監(jiān)會關(guān)于放寬農(nóng)村金融市場準入的政策，使農(nóng)村金融市場的結(jié)構(gòu)發(fā)生了積極的變化，新成立的農(nóng)村資金互助合作組織必將成為真正的合作金融機構(gòu)，而村鎮(zhèn)銀行將定位于真正的社區(qū)性的鄉(xiāng)村銀行，獨立的小額貸款公司的建立也突破了央行的試點架構(gòu)。2007年8月，銀監(jiān)會發(fā)布《關(guān)于銀行業(yè)金融機構(gòu)大力發(fā)展農(nóng)村小額貸款業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見》，系統(tǒng)規(guī)劃了各類銀行業(yè)機構(gòu)發(fā)展農(nóng)村小額貸款的基本政策框架，受到社會極大關(guān)注。我認為這是非常適時的一項決策，必將對我國農(nóng)村金融體系的改革和農(nóng)村經(jīng)濟轉(zhuǎn)型起到重要的促進作用。此次關(guān)于銀行類機構(gòu)開展小額貸款業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見，著重于農(nóng)村金融領(lǐng)域的機制建設(shè)和農(nóng)村經(jīng)濟的長遠發(fā)展，非常具有前瞻性和系統(tǒng)性。以上改革，仍貫穿著“漸進式增量改革”和“局部試點推廣”的傳統(tǒng)智慧。

　　不難發(fā)現(xiàn)，這些年農(nóng)村金融領(lǐng)域的改革可謂熱鬧。但是仔細體會，我們在熱鬧之余也會感到一些令人費解的地方。舉兩個例子：

　　第一個例子是小額貸款領(lǐng)域的政出多門與各說各話。央行最早提出小額貸款公司的試點，但是這個試點的模式根本沒有包括業(yè)已存在且運行良好的數(shù)百家民間小額貸款機構(gòu)；銀監(jiān)會提出的放寬農(nóng)村金融市場準入的指導(dǎo)意見中，也有小額貸款公司的試點模式，但是這個模式與央行的模式似乎并不搭界，在最近的鼓勵小額貸款業(yè)務(wù)的政策框架中，銀監(jiān)會似乎也有意避開央行試點模式中誕生的七家小額貸款公司，閉口不提。銀監(jiān)會和央行在小額貸款機構(gòu)的發(fā)展上，并不存在一個良好通暢的信息溝通機制，而是各自為政，互不理睬，各唱各的戲。這種局面的存在不利于小額貸款機構(gòu)的規(guī)范發(fā)展，更不利于統(tǒng)一監(jiān)管。

　　第二個例子是關(guān)于農(nóng)村信用合作組織的建立。2007年7月，我國開始正式實施《農(nóng)村專業(yè)合作社法》，在這個法律的立法解釋中，明確規(guī)定這里的農(nóng)村專業(yè)合作社，不包括信用合作社。這就非常離奇了。環(huán)顧全球合作社的發(fā)展，信用合作是各類合作社中規(guī)模最大、地位最為重要且發(fā)展最為迅猛的一類合作組織，搞合作社而禁止信用合作，豈不是笑話？而銀監(jiān)會2006年底的放寬農(nóng)村金融市場準入的政策框架中，明確提出建立真正的農(nóng)村資金互助合作組織的政策，鼓勵真正的農(nóng)村信用合作的發(fā)展。全國人大和銀監(jiān)會的政策，顯然是矛盾的，又上演了一番《射雕英雄傳》中周伯通的“左右手互搏”。

　　現(xiàn)在，我國已經(jīng)初步形成一個業(yè)務(wù)多層次、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和投資主體多元化的農(nóng)村金融體系。政策性金融業(yè)務(wù)由中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行承擔，商業(yè)性的高端業(yè)務(wù)由中國農(nóng)業(yè)銀行承擔，中端業(yè)務(wù)由農(nóng)村信用社和由信用社改造而成的農(nóng)村合作銀行和農(nóng)村

　　目前存在的問題，一個是政出多門，各個部門的改革框架應(yīng)該盡早整合統(tǒng)一，各部門之間應(yīng)該加強協(xié)調(diào)協(xié)商；第二個問題是立法和監(jiān)管還存在滯后，對于各種新型的農(nóng)村金融機構(gòu)的管理缺乏法律基礎(chǔ)，既沒有規(guī)定由誰管，也沒有規(guī)定怎么管，還存在一定的金融風(fēng)險隱患；第三個問題是對農(nóng)村的民間金融機構(gòu)還沒有一個清晰的政策框架和法律框架，存在著管理上的空白，似乎各個部門都不愿意碰，還是秉持“掩耳盜鈴”的思維模式；第四個問題是跨區(qū)域的競爭體系還沒有建立，農(nóng)村金融機構(gòu)(包括農(nóng)村合作銀行和農(nóng)村商業(yè)銀行等)到異地設(shè)立分支機構(gòu)或參股成立新的金融機構(gòu)的自由還受到嚴格限制；第五個問題是跨區(qū)域的結(jié)算網(wǎng)絡(luò)和支付網(wǎng)絡(luò)還沒有形成，這極大地限制了農(nóng)村金融機構(gòu)開展業(yè)務(wù)，不利于其長遠發(fā)展。

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