作者：潘曉江

　　我國國家財政已具有“撬動”市場資金流向農村金融市場的實力。實行涉農借款費用的財政直接補貼制度，有利于城鄉金融市場的健康發展和融合，并可減少上市類金融機構從事農村金融服務的資本收益劣勢和市場門檻障礙

　　人們慣于將我國的金融機構分為兩大類，即城市金融機構和農村金融機構。這樣簡單地將全部金融機構分作兩類，不符合我國城鄉結合類金融機構業已存在和不斷發展的國情，也不利于城鄉金融市場調控與發展的政策研究與機制設計。　

　　城鄉協調發展，不斷縮小城鄉差別，是國民經濟全面協調可持續發展的必然要求。不斷發展城鄉結合類金融機構，才能夠逐步縮小城鄉金融市場的差異，逐步調整和改善我國城鄉金融的二元市場，為城鄉經濟協調發展提供金融服務。社會主義新農村建設中需要農村金融體系的骨干和支柱機構，不是純粹的城市金融機構，也很難是純粹的農村金融機構。要滿足這一需要，只能首選城鄉結合類金融機構。這就引起了本文關于創新財政與金融的政策組合、融聚城鄉金融二元市場的一系列思考。

　　中國農業銀行需堅持城鄉兼理，服務“三農”的市場定位

　　中國農業銀行(下稱“農行”)是當代中國最大的城鄉結合類商業銀行，擁有1萬多個大中城市網點、1.4萬余個縣域網點和多家海外分支機構。2006年底,農行縣域貸款和城市行管理的涉農貸款共計1.7萬億元，占全部貸款的55%。農行60%的網點、51%的員工和42%的存款也都分布在縣域，其余部分則分布在大中城市。根據這些基本情況，農行市場定位的基本方針應當是“城鄉兼理，服務‘三農’，資本經營，保值增值”。　　

　　根據黨中央國務院的戰略部署，中國農業銀行應當在社會主義新農村建設中發揮“農村金融體系的骨干和支柱作用”，并為此執行“面向‘三農’，整體改制，商業運作，擇機上市”的股改方針。這一戰略決策的基本依據之一，在于農行不僅是我國的幾大國有商業銀行之一，而且城鄉金融業務和經營網絡齊全，具有從事農村金融業務的長期經驗。

　　黨中央國務院為中國農業銀行制定的股改方針，也包含了對農行市場定位的指導原則。正是根據這些指導原則，結合農行自身的特點和優勢，本文才建議農行應當堅持“城鄉兼理、服務‘三農’、資本經營、保值增值”的市場定位和經營方針，保持和發揮近年來作為縣域金融主渠道的優勢，在發揮城鄉金融骨干和支柱作用的過程中，不斷提高自身的經濟價值和核心競爭力，實現全面協調可持續發展。　

　　實行“城鄉兼理”同時身兼城鄉金融骨干和支柱作用，是農行改革發展的歷史成果和現實特點。這既是農行“服務‘三農’”的基礎，也是農行“服務‘三農’”的優勢所在，這是因為當前的社會主義新農村建設，目標正是在于縮小城鄉差距，但絕不是脫離了城市而孤立地進行新農村建設，就是要倚重城鄉資源的結合。

　　以創新的方式，實現財政支農政策與農村金融政策的優化組合

　　可能有人擔心，允許一些金融機構“城鄉兼理”并同時發揮城鄉金融骨干的作用，就容易導致忽視農村業務。其實，當前農村資金外流、農民貸款難的問題普遍存在，并可能繼續擴大。其基本的原因，不在于允許金融機構城鄉兼理，而是由于資本的趨利性質與農業的弱質產業性質，兩者之間的關系形同水火。　

　　正因為如此，目前我國城鄉金融機構的信貸資金投入差距較大。截至2005年末，全國金融機構的存貸比為69.02%，而農村金融機構存貸比為56.3%，比全國水平低12.72%；農村地區人均貸款余額不足5000元，城市人均貸款余額超過5萬元，差額10倍多；縣以下銀行業金融機構貸款年均增長率為9.72%，全國為15.66%，相差5.94%。為了支持農村金融，近年來在稅收政策上對農村信用社給予營業稅和所得稅優惠，加上較低的存款準備金率和放寬貸款利率浮動上限的金融政策，但未見緩解和縮小城鄉金融市場的明顯差距。　

　　從技術角度看，現有的農村金融稅收優惠政策針對的不是金融產品、行業和市場，而是特定的農村金融機構，同行業其他金融機構不能享受，會同現有金融政策上指定金融機構的優惠，如對農村信用社實行貸款利率浮動上限和較低的準備金率等，使資金回流農村的效果不如人意。因此，有輿論呼吁“運用財政杠桿撬動大量商業資金回流農村”，有關部門的權威人士也希望“財政為了社會的公平，用自己的錢幫助弱勢地區、弱勢產業承擔一部分風險，為金融資金的流入創造條件”。

　　與此同時，盡管目前我國的金融政策允許農村信用社貸款利率在規定的上限內浮動，以提高農村金融機構服務農村金融的積極性。但是，為了維護農戶的利益，社會輿論仍公開批評農村信用社貸款利率“一浮到頂”，偏離了“多予少取”的支農惠農政策導向。另外一種觀點認為，城鄉兼營的金融機構理應以自身的城市業務盈利彌補農村業務虧損。這就把應由國家承擔的政策性扶持責任放在本應實行“資本經營”的金融機構肩上，直接束縛了各類金融機構涉農貸款利率的靈活性，壓縮了農村金融服務的贏利空間，使各種銀行業金融機構在農村難以實行“資本經營”，難以成為“真正的銀行”。結果壓制了農村金融市場的活力，使農村金融服務短缺、貸款難的狀況難以改變。

　　這種南轅北轍的效果，實為人們始料不及。其根本的原因在于未能統籌兼顧農民和農村金融機構雙方的利益，在于黨的十六大關于“勞動、資本、技術和管理等生產要素按貢獻參與收益分配”的原則，在農村金融實踐中尚未得到落實。要達到水火相濟、以資本接濟貧弱、發展農村金融市場的目標，就必須進一步解放思想，切實構建政策機制上的“蒸汽機”，包括為涉農金融機構松綁。　

　　為了解決這一問題，一些發展中國家以立法形式強制規定金融機構投放農業的資金比例，但其農村信貸資金的供給仍顯不足。例如，印度有此類法規，但印度農戶獲得貸款支持的占比僅為16%，低于我國的31%。可見，這種立法，本質上仍然是有別于市場機制的行政手段，其政策性導向與金融機構自身可持續發展的目標不協調，是“又想馬兒好，又想馬兒不吃草”。強摁牛頭喝水，效果不一定好，對培育和發展農村金融市場不一定有利。　

　　為此，要構建社會資本與弱質產業之間水火相濟的關系，就應當另辟蹊徑：通過鞏固、完善和加強國家財政的惠農政策，科學適當地發揮國家財政支出和稅收杠桿的調節作用，促進財政支農政策與農村金融政策的良性協調和有效配合，維護和促進農村金融市場、農村金融環境和農村金融服務體系的良性發育和可持續發展。　

　　根據2007年全國金融工作會議關于“穩步推進利率市場化改革”和“增強農村貸款利率的靈活性”的精神，進一步解放思想，堅持社會主義市場經濟的改革方向，通過深化改革，切實增強農村貸款利率的靈活性。尤其是參照國際上以孟加拉國尤努斯博士及格萊珉銀行為代表的小額貸款利率的收取水平和收管方式，通過提高農村貸款利率的浮動能力和靈活性，提高各類金融機構從事農村信貸業務、參與農村金融市場競爭的積極性。　　

　　可結合有關金融機構的股份制改革，在前兩年為小額貸款公司和農村信用社提高貸款利率浮動上限的基礎上，公開明確地取消各類金融機構農戶貸款和中小型企業貸款的利率浮動上限，并支持各類金融機構在經營和開發農村商業信貸產品、項目和市場的過程中，堅持獨立評審產品、項目和市場，堅持“資本經營，保值增值”的基本原則。　

　　為此，一方面可將目前僅限于農村金融機構可以享受的營業稅和所得稅優惠政策，盡可能放寬給予提供農村金融服務的各類金融機構。例如，對于城鄉結合類金融機構的涉農業務收入、所得和分支機構給予同等優惠的營業稅和所得稅待遇，減輕各類金融機構在農村拓展業務和設立機構的費用負擔。另一方面可對正式金融機構的借款農戶和農村中小企業提供借款費用補貼，同時取消涉農商業貸款利率的上限，為農村金融服務提供盈利和增長的空間。

　　關于國家財政直接補貼農戶和農村中小企業借款費用的建議

　　歷史遺留和多年來形成的城鄉金融差異，是一種經濟結構上的差異。這種結構性的差異，通常不是金融政策所能調整的，必須發揮財政政策的杠桿作用。為此，本文特提出對農民和農村中小企業借款費用給予政策性補貼的建議，以發揮國家財政的金融與經濟結構調整作用，引導市場資金服務“三農”，逐步縮小城鄉金融市場的差別。　

　　我國農村金融市場的可持續發展，一方面受到農村貸款利率靈活性不足的限制，一方面受到計劃經濟思想和行政干預行為的制約。只依靠政治動員、思想工作及行政力量的推動，金融機構難以從內心改變壘大戶、進城入市、脫離農村金融市場等取向。從目前的情況看，對農村信用社和農村商業合作銀行實行不同的稅收政策，也不一定能放慢其進城入市的步伐。

　　必須進一步創造條件，運用財政杠桿對金融這一現代經濟的核心進行市場結構性的調整，提高農村金融市場對各類金融機構的吸引力，同時保護處于金融交易弱勢地位的農民，實現農村金融市場的借貸雙方共贏。對于國家認為應當給予政策扶持的農戶、項目或市場，可以采取國家財政直接補貼方式，將補貼資金直接發放到農戶或借款機構的賬戶上，農戶和借款機構不必通過金融機構發放的貼息貸款間接受益。財政可通過調整直接補貼的受益條件和受益范圍，增加農戶有還貸能力的借款需求，同時引導和激勵各類金融機構提供涉農信貸的積極性，增加農村信貸供給，解決農民貸款難問題。　

　　根據有關資料，我國農戶2006年從正式金融機構借款的期末余額為9562億，假如按全年平均余額1萬億計算，分東中西部地區分別給予0至5個百分點的借款費用補貼，平均補貼3個百分點，需財政補貼約300億元。目前一些公開資料顯示，江蘇省的農村信用社2006年發放中小企業貸款余額1045億元。假定全國農村中小企業擬補貼的借款規模為1.5萬到2萬億元，按照分地區分類別平均補貼3個百分點，財政補貼資金約需450到600億元。

　　這些涉農借款費用補貼有利于增加農業、農村和農民的有效信貸需求，緩解糧食增產和農民增收面臨的多重困難，如與相應的涉農金融機構營業稅和所得稅優惠政策結合，還可以緩解農村儲蓄信貸資金外流趨勢，引導涉農金融機構轉變棄農離鄉的取向，引導農村民間借貸利率的合理化，減少農村非法高利貸對農民利益的傷害。

　　涉農借款費用補貼與支農貼息貸款相比較的特點

　　涉農借款費用補貼是財政政策工具，有別于政策性金融工具

　　我國財政支農資金與農村信貸資金的傳統配合手段，是通過金融機構發放支農貼息貸款。多年來，支農貼息貸款在支持農村、農業和農民方面，發揮了重要的作用。但是，貼息貸款是國家財政間接補貼最終受益人的政策性金融工具，特點在于貼息與貸款程序合一，可執行國家計劃和實行行政干預，卻不利于商業銀行和農戶自主決策，不利于維護和發展誠實守信和及時足額還本付息的農村金融文化，更不利于培育和發展良性循環的農村金融市場。　　

　　一些事例說明，貼息貸款不僅具有一定的“大鍋飯”效應和誠信道德風險，可以抵消商業信貸的市場激勵和信用約束作用，而且會引發違規操作和行政性挪用現象，并由此導致不良貸款的發生。事實上，貼息貸款構成農村金融市場的利率雙軌制，不僅抑制農村金融市場機制的發育和健康發展，而且將引發投機取巧、以權謀私的道德風險，形成財政支農政策與農村金融政策的不良配合。　

　　涉農借款費用補貼是國家財政直接補貼最終受益人的政策工具，特點是與商業銀行貸款在操作程序上的分離，可避免因貼息與貸款程序合一產生的各種缺點。根據國家財政收支的現實情況和財政改革的經驗，實行財政對貸款用戶和扶持對象的直接補貼，逐步替代政策性貼息貸款，在技術操作上是可行的。具體方法是，參照現有的農資增支綜合直補和一些地方的退耕還林直補現金等做法，根據農戶和農村中小企業從正式金融機構借款的合同單證等合法憑證，直接向借款方給付涉農借款費用補貼。

　　涉農借款費用補貼與已有的財政貼息貸款相比有若干優點

　　一是可以擴大財政對農村金融市場的調控范圍，增強財政對金融與經濟的結構調整作用，有利于大范圍緩解農村金融服務的短缺和農民貸款的困難，縮小農村存貸款余額增長趨勢的剪刀差 ，并可通過支持農村中小企業的發展使農民增加收入。二是財政直接補貼農民和農村中小型企業的借款費用，既使借款方直接受益，又便于

財政部門直接調控受益者的范圍、區域和受益程度。三是可以配合和支持國家金融部門加大農村金融市場利率放開的力度和范圍，全面取消農村貸款利率上限，創造相對寬松的農村存貸款利率空間，引導和激勵商業性存貸款機構參與競爭，并可使政府從動員金融機構下鄉和限制農村金融機構進城，轉為按照經濟規律吸引金融機構開展涉農信貸業務。四是相關的貸款過程完全實行商業運作，各種行政力量干預借貸雙方市場決策的機會大大縮小，有助于減少涉農貼息貸款的行政性挪用和由此產生的涉農不良貸款。五是不會像貼息貸款那樣維持生產要素的價格雙軌制，可避免誘發行政干預和以權謀私的道德風險，有利于培育健康透明的農村金融市場和農村金融環境，從源頭上預防腐敗。

　　涉農借款費用補貼有利于涉農銀行業金融機構深化改革

　　例如，一些城鄉結合類金融機構需要面對股份制改造和股份上市問題，但其市場運作的商業性質和面向“三農”的市場定位，這兩者之間存在明顯矛盾。其中最突出的是，城鄉金融機構的“資本監管，保值增值”與其對農戶和農村中小企業貸款利率浮動區間受限制的矛盾。如果能夠實行涉農借款費用的財政直接補貼制度，則可減少上市類金融機構從事農村金融服務的資本收益劣勢和市場門檻障礙。

　　涉農借款費用補貼的政府補貼規模大于貼息貸款，但并不構成國際貿易中反補貼的理由

　　涉農貸款費用補貼，主要涉及取消利率浮動限制后，利率浮動幅度較大的農戶和農村中小企業貸款。即使在受到一定的費用補貼之后，這些借款者承擔的貸款利率仍然將高于城鄉金融市場與國際金融市場平均利率。以執行尤努斯的格萊珉銀行18.64%的商業性小額貸款利率為例，假設補貼五個百分點，實際利率仍然為13.64%，高于美國

商務部在有關貿易糾紛中提出的13.147%的中低收入國家平均的短期利率水平。據此初步分析，只要在取消農貸利率浮動上限的同時實行農戶借款費用補貼，就不應構成外國在國際貿易中反傾銷或反補貼的理由。

　　“十五”期間全國

出口退稅總額1.19萬億元，年均約2400億元，如平均減少支出800至900億元，即與從增加“三農”內需出發匡算的涉農借款費用補貼資金規模相當。這也從一個角度說明，我國國家財政業已具有“撬動”市場資金流向農村金融市場的實力。建議結合當前宏觀調控的形勢，補貼農戶和農村中小企業的借款利息，加大國家財政對國內農村金融市場的調控力度，配合農村金融的利率市場化，有利于城鄉金融市場的健康發展和積極融合，同時不妨礙正常的國際貿易。　

　　作者單位：國有重點銀行業金融機構中國農業銀行監事會