呂振臣 周建亮

　　土地征用制度的改革已經成為我國和諧社會與新農村建設的基本要求之一，改革的基本途徑包括集體建設用地直接入市、政府完全征購以及政府征購與直接入市的雙軌制。本文在對這三種改革路徑的優點與風險進行分析的基礎上，提出集體建設用地直接入市應當成為我國未來土地征用制度改革的途徑選擇，并就集體建設用地直接入市制度與現行土地征用制度進行了利益相關者對比分析，指出相關制度建設、政府職能以及管理方式的變革是我國未來土地征用制度改革的先行條件和成功基礎。

　　一、我國現行土地征用制度改革的必要性

　　隨著我國工業化、城鎮化的快速發展，非農建設用地的需求越來越大，在現行制度體制條件下，政府只有通過加大征地規模來保障用地需求。但是，由于現行土地征地制度本身的設計缺陷，加之地方政府部門在征地過程中的粗放式操作，一方面造成越來越多的失地農民，另一方面由于土地收益分配嚴重失衡，失地失業農民又失去生產、生活保障，由此引發了大量群體性沖突事件。要解決征用農民土地引發的矛盾，最終必須逐步推行征地制度改革。當前，為統籌城鄉協調發展，黨中央作出建設社會主義新農村的重大戰略決策，將失地農民問題納入解決“三農”問題的統一框架下。2006年中央一號文件明確指出，必須“加快征地制度改革步伐，按照縮小征地范圍、完善補償辦法、拓展安置途徑、規范征地程序的要求，進一步探索改革經驗。完善對被征地農民的合理補償機制，加強對被征地農民的就業培訓，拓寬就業安置渠道，健全對被征地農民的社會保障。”

　　二、對土地征用制度改革方向的基本判斷

　　從二十世紀九十年代開始，我國許多學者就從不同角度對土地征用制度中存在的問題進行研究和探討，力圖建立新的土地征用制度，以解決征地過程中出現的各種問題。從文獻來看，目前提到的主要改革建議參見表1所示。基本上，這些建議都是圍繞現行土地征地制度實施過程中引發的各種不良后果而提出的針對性措施，既包括了基于具體操作環節的不良制度設計提出的改進思路，如嚴格限定公共利益用地征用、提高征用補償標準、嚴格土地征用程序等，也包括了對土地征用的基礎制度進行改革的措施，如土地產權改革等。對這些改革建議進行綜合，可以歸納出以下三種未來土地征用制度改革方向：

　　1.集體建設用地直接入市。即由土地使用者直接向農民集體購買土地，政府用地也向農民集體購買。這種方式在理論上的優點是，可以實現市場公平，有利于保護農民利益。在現實操作中的風險在于：1)政府對城市土地一級市場和土地供應總量的管理有可能失控；2)集體組織和農民代表出于自身的利益，在土地交易談判中可能要價過高，導致土地交易價格上漲，過高土地成本會嚴重阻礙經濟和有關產業的發展；3)政府失去原屬于地方財政的土地出讓金，政府難以獲取土地的增值收益；4)由于集體建設用地直接入市引發的不平衡問題，如舊有征地制度與集體建設用地直接入市帶來的地價不平衡，不同地區之間由于經濟發展程度不同帶來的地價不平衡，以及同一地區內同一地塊由于土地用途不同帶來的地價不平衡等，這些不平衡問題都可能會帶來新的社會矛盾。

　　2.建立政府完全征購制度。即由政府按照市場公平原則向農民集體征購土地，再根據供地計劃向直接的土地使用者供地。理論上這樣既有利于保護農民利益，實現市場公平，又有利于城市土地市場穩定和農村土地資源的保護，有利于土地供應總量的控制，其體制變遷的障礙也比較小。但是該方案與現行土地征用制度的區別僅在于土地補償標準的變化，不僅難以確定所謂“公平的土地市場價格”，更難以從根本上消除現行土地征用制度引發的諸多不良后果，包括土地財政引起的政府隨意、大量賣地，官商勾結引起的土地腐敗，失地農民補償的非法截取，政府征地缺乏有效的監督制約，以及失地農民安置措施不完善等。

　　土地產權一些學者認為，土地產權的不明確是農地征用過程中農民權益得不到保障的主要原因，其―是主張在保持現有的農村集體土地所有制不變前提下進―步完善家庭承包制，如：將土地承包權物權化、長期化和市場化；或將土地農民集體所有制明確界定為農民按份共有制；或實行集體所有制下的租地農場制或永佃制；還有部分學者主張實行土地股份合作制。其二是主張國家所有、農民永佃，如有的學者提出的“國有 999年”使用期改革方案。其三是主張實行農地私有。

　　補償標準1.趙小風等：相當補償原則是征地補償制度發展的趨勢，但在確定補償標準時，應充分考慮我國國情；2.黨國英：可借鑒發達國家的經驗，制定土地(或土地使用權)交易價格條例，規范土地的商業陛交易和公共部門的征用行為;3.陳舒舒：補償考慮雙軌制，征用按現在際準，征購按市場價格。

　　征用程序1.池添雨：我國土地征用補償應遵循聽證規則，對補償的合理程序、補償的具體執行過程、告知補償的救濟途徑等都作明確的規定，改變以往條款上的籠統抽象的程序；2.朱林興：規范征地程序，關鍵是要讓集體農民直接參與征地全過程；3.黨國英：要完全取消村集體土地出讓權利和收益享有權利，須讓土地的受讓方與農民直接談判或交易。

　　失地農民安置1.趙小風：安置工作應當實行由“以安排勞動力就業為主”轉向“以市場為導向的多種途徑安置”的原則，拓寬安置渠道；2.陶培榮：對農民的補償可采用按年分期補償的辦法，為農民建立長期受益的社會保險機制；3.黨國英：為防止農民將賣地的收人短期內用光，可以將賣地的一部分收入存人專項賬戶，嘗試建立“國家失地農民賬戶”，并設立“國家失地農民保瞳甚舍”

　　土地增值收益目前，“公私兼顧”已經成為多數學者的共識。如周誠教授認為農地轉為農地之后所產生的自然增值，應當根據“充分補償，剩余歸公，支援全國”的基本精神進行分配；周其仁教授認為在“農地全面產權觀”的前提下，國家、開發商和農地所有者應該分享“土地增值”收益，增值收益既要體現農民所擁有的農地產權，也應體現社會所擁有的農地產權。

　　相關法律與環境1.池添雨：制定系統的土地征用補償法，使補償更明確、合理，防止出現漏洞或沖突；2.郭潔：從民事法律關系的角度，土地征用的客體應包括土地所有權以外的土地他項權利，對土地征用的范圍提出了限制性規則；3.黨國英：可建立土地法庭，作為土地交易糾紛尤其是交易價格糾紛的最后裁決機構。土地法庭在―個足夠長的時間里獨立于現行法院系統，實行垂直控制；4.洪朝輝：財產評估師的考核規則、產生機制和培育環境，是國家征用土地能否公正、公平和公開的重要條件。

　　3.政府征購與直接入市的雙軌制。即將土地征用區分為公益性用地和經營性用地兩類：公益性用地繼續實行現行的征地補償制，由政府直接向農民征地；經營性用地實行土地使用者直接向農民集體購買。理論上，該方案為公益性用地與經營性用地的獲取分別設立了途徑，較好地解決了現階段公益事業發展的低成本投入和強制性征地難題，同時也為經營性用地提供了直接交易市場，應當是一種較好的適合我國尚處于快速經濟積累的初級階段國情。但是在現實中，除了如上述提及的集體建設用地直接入市引發的風險之外，土地價格的差異、獲取土地的難易程度以及公益性目的的模糊性等都為各種權錢交易提供了機會，勢必造成新的腐敗尋租空間。土地供應的雙軌制，如同改革開放以來造成城鄉差異的價格雙軌制，已經被證明是一種難以實現其政策設計效果的不良制度。

　　就以上三種未來土地征用制度改革模式來看，可以作出如下判斷：

　　(1)只要是政府作為市場行為主體參與土地交易過程，權力尋租不可避免，現行土地征用制度引發的若干經濟和社會不和諧因素，正是政府資源的過度使用和壟斷土地市場造成的后果。

　　(2)從完善土地交易市場的角度來看，集體建設用地直接入市制度在三種改革路徑中占據優勢位置，且在我國各地具體實踐中，已經相繼出現以土地股份合作制為特征的“南海模式”、以農村建設用地入市為特征的“蕪湖模式”以及廣東省推行的集體建設用地流轉等具體形式，這些都是有益的土地征用制度改革和集體建設用地入市改革的嘗試，并已取得較好的效果。

　　(3)集體建設用地直接入市制度其理論優勢的實現和現實風險的規避，需要良好系統的制度環境配套予以支撐，需要政府職能的改進和完善加以保障。

　　三、新舊土地征用制度的利益相關者比較分析

　　根據文中的上述分析表明，集體建設用地直接入市應當是我國今后土地征用制度改革的基本方向，盡管這一集體土地取得方式已經不能稱為“土地征用”，為便于與現行土地征用制度進行比較和區別，下文仍將集體建設用地直接入市稱為“新土地征用制度”。

　　在新舊土地征用模式下，土地征用的有關利益主體均包括：中央政府、地方政府、土地開發企業、村鎮集體組織和村民。表2給出了新舊土地征用制度下各利益相關主體的基本角色和利益獲取來源。

　　從表中可以得出結論包括：

　　1�睂ν恋亻_發企業來說。無論是在現行土地征用制度下還是在集體土地直接入市制度下，其角色和利益基本沒有變化，不同之處在于是向誰購買土地和土地成本投入的不確定。

　　2�睂�集體組織來說。從過去接受行政命令變更土地所有權、被動接受土地征用，轉變為集體土地交易的直接出售方和談判方；土地轉讓收益也從按“國家規定”分得的土地征用補償款，變為按照市場交易“自愿”原則出售集體土地的成交價款。

　　3�睂Υ迕駚碚f。由于憲法規定集體土地所有權為“集體所有”而非私有，決定了具體的村民不會成為集體土地直接交易的談判主體和交易主體。但是村民與其所在集體組織的直接關聯特點，決定了村民作為參與者對集體組織出售集體土地行為進行監督的可行性與效果，都將遠強于村民和集體組織對地方政府征地行為的監督。

　　4�睂χ醒胝�府來說。作為土地資源和國有資產的總代表和公共利益的總代理，在新舊土地征用制度中的角色應當沒什么大的變化，都將履行對土地征用的監督管理、控制和審批的職能，以確保節約和集約利用土地、確保糧食生產安全的耕地保有底線、確保產業健康發展和協調各相關利益主體共享發展成果等宏觀目標。但是在集體建設用地直接入市的制度安排下，這些職能和目標的實現將更少借助行政手段，而需要更多地借助法律手段和經濟手段進行監管和調控。

　　5�睂Φ胤秸�府來說。角色變化最大，受損也最大。由于地方政府在國家運行體系中擔負著推動經濟發展的重要職能，在財政收入不足的前提下，土地出讓金及其相關稅費收入占據了地方政府財政支出絕對比例，這也造成了地方政府“積極賣地”、“寅吃卯糧”的短期行為。集體建設用地直接入市后，地方政府的短期行為可以受到遏制，可以較好地扭轉地方政府以行政手段干預土地市場的“越位”行為、過度索取土地增值利益的“失位”行為以及對失地農民社會保障缺失的“不到位”行為。如何重新建立新的土地增值利益分配機制以彌補地方政府的土地出讓金損失，建立長期穩定的財政收入來源？如何設計地方政府對集體土地交易的管理服務制度，預防集體建設用地直接入市引發的操作層面風險？這些政府職能和管理方式的變革，是土地征用制度改革的先行條件和成功基礎。

　　總而言之，無論從理論上和實踐上，集體建設用地直接入市符合中央關于新農村建設“多予、少取、放活”的指導方針，符合統籌城鄉協調發展“以城促鄉、以工補農”的政策原則，符合構建和諧社會的戰略決策，應當成為我國未來土地征用制度改革的途徑選擇。此外，集體建設用地直接入市制度的實施，需要中央政府特別是地方政府對自身角色與職能的重新定位，需要政府的土地規劃控制、管理監督和集體組織內部的民主監督等相關配套制度的完善，需要重新建立集體建設用地交易帶來的增值利益分配制度，需要政府從以行政手段為主到以法律和經濟手段為主等管理方式的更新。這些制度建設、政府職能以及管理方式的變革，是我國未來土地征用制度改革的先行條件和成功基礎。

　　［參考文獻］

　　［1］韓俊. 如何解決失地農民問題［J］. 科學決策, 2005(7).

　　［2］中國土地政策改革課題組. 中國土地政策改革：一個整體行動框架［J］. 改革, 2006(2).

　　(作者單位：呂振臣，山東省政府辦公廳，同濟大學經濟與管理學院博士生，濟南250000；周建亮，清華大學建設管理系博士后，北京100084)

    來源：《中國行政管理》