陳棟生

　　“把促進區域協調發展擺在更加重要的位置，切實把區域發展總體戰略貫徹好、落實好”，是胡錦濤總書記日前主持中央政治局第39次集體學習講話中提出的重要要求。我國國民經濟是各地區區域經濟有機耦合而成的整體，區域協調發展是國民經濟平穩、健康、高效運行的前提，是科學發展的重要內容與任務，是實現可持續發展的前提；作為地區經濟發展很不平衡的多民族大國，區域協調發展不僅是重大的經濟問題，亦是重大的政治問題、社會問題和國家安全問題；所以促進區域協調發展是全面建設小康社會，構建社會主義和諧社會實現共同富裕的必然要求，是社會主義現代化建設戰略任務的重要組成部分。

　　區域協調發展的目標與標志是：各地區居民能享受到均等化的基本公共服務(義務教育、公共衛生和基本醫療保健服務、城鄉全覆蓋的社會保障體系等)，人民生活水平差距趨向收斂；各地區的經濟發展與本地區的資源承載力相適應，保證經濟發展與人口、資源、環境相協調，充分發揮各地區的比較優勢，通過“和而不同”的分工協作，良性互動，提高國家經濟總體的競爭力，實現國民經濟總體效益最大化。

　　黨的十六屆五中全會《關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》既準確界定了區域協調發展的內涵，明確了區域協調發展的目標，同時在總結新中國成立以來國家經濟布局與區域發展經驗的基礎上，提出了國家區域發展的總體戰略，勾勒了走向區域協調發展的路徑。

　　區域發展總體戰略，包含四大要件：一是國民經濟和區域發展總體戰略布局，二是不同區域各自的功能定位，三是相應的區域政策導向，四是健全區際間協調發展的機制。

　　我國疆域廣袤，各地區自然條件、社會人文和文化積淀、資源稟賦、經濟社會發展的現有基礎與發展潛力差異很大；根據一定時期國民經濟發展的目標與任務，從區域空間側面，對經濟社會發展合理布局，是經濟發展戰略和國民經濟與社會發展規劃的重要內容，亦是區域發展總體戰略的“綱”。

　　對于幅員遼闊的大國，為擬定總體戰略布局，通常需要借助顯示區域差異的“區域劃分”(簡稱“區劃”)。隨著我國國民經濟的發展變化，在國家層面的“區劃”上，經歷了“2334”的變化：在上世紀五六十年代采用的是沿海、內地的“兩分法”，毛主席“論十大關系”的報告中有關當時國民經濟的空間布局，就是以沿海與內地的關系為綱；到上世紀60年代中后期至70年代中期，鑒于當時的國際形勢，經濟布局是按三線、二線、一線的“三分法”部署(“三線”指戰略大后方，“一線”指國防前沿，兩者之間的地區為“二線”)。改革開放以后，“六五計劃”(1981~1985)中的“地區經濟發展計劃”，除繼續按沿海、內陸地區部署外，補充了對“少數民族地區”安排的專門章節，并啟動了以上海為中心的長江三角洲經濟區和以山西為中心的煤炭重化工基地經濟區的規劃，規劃內容既包括經濟發展，亦包含國土開發整治。從“七五計劃”開始，改按東，中，西三大經濟地帶的“三分法”，東部地帶包括遼寧、河北、北京、天津、山東、上海、江蘇、浙江、福建、廣東和廣西11個省(市，區)，西部包括四川、云南、貴州、西藏、陜西、甘肅、寧夏、青海和新疆9個省(區)，其余9個省(區)屬中部地帶(黑龍江、吉林、內蒙古、山西、河南、湖北、湖南、安徽與江西)；上述“三分法”一直延續到“十五計劃”。時至世紀之交，黨中央提出了實施西部大開發戰略，黨的十六大提出了“支持東北地區等老工業基地加快調整和改造”，隨后又作出了促進中部地區崛起的決策。這樣到編制“十一五規劃”時，業已形成了“四大板塊”的區劃格局，即西部地區區12省(市，區)(重慶、四川、云南、貴州、廣西、西藏、陜西、甘肅、寧夏、青海、新疆和內蒙古)，東北三省(遼寧、吉林、黑龍江)，中部地區6省(山西、河南、湖北、湖南、安徽、江西)和東部地區10省(市)(北京、天津、河北、山東、江蘇、浙江、上海、福建、廣東、海南)。依托“四大板塊”的空間架構，黨的十六屆五中全會提出了：“堅持實施推進西部大開發，振興東北地區等老工業基地，促進中部地區崛起，鼓勵東部地區率先發展，健全區域協調互動機制的區域發展總體戰略。”

　　高屋建瓴的總體戰略布局，從全局出發為各“板塊”和多層次的各類區域，明確功能定位、確定發展的重點與要點。如西部地區，“十一五”時期將繼續突出基礎設施建設、生態環境建設和教育科技的發展，突出重點地區優先開發、特色優勢產業加快發展，使夯實長遠發展基礎、培育自我發展能力與加快近期發展有效結合；東北地區依托豐富的自然資源和基礎設施條件比較完備，從體制、機制創新切入，激活龐大的存量資產和科技人才，推進產業結構優化升級，在改革開放中實現老工業基地的振興；而中部地區的崛起，重在圍繞“五基地”(糧食、能源、原材料、現代裝備制造和高技術產業)、“一樞紐”(綜合交通運輸與物流樞紐)；東部地區率先發展，則須堅持以率先提高自主創新能力、率先實現經濟結構優化升級和增長方式的轉變，率先完善社會主義市場經濟體制為前提與動力。

　　為使各地區經濟發展與人口、資源、環境相協調，國家《十一五規劃綱要》提出了“根據資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區”。這是從人與自然和諧相處，尊重自然規律，在國土開發利用保護與建設上，因地制宜，保證可持續利用的一項帶根本性制度建設；是優化空間開發結構、規范空間秩序的根本性舉措。

　　我國的老工業區、特大城市、大城市以至部分中等城市的老城區，經過半個多世紀特別是改革開放近三十年高強度的開發，經濟密度和人口密度較高，有的已超越本地的環境容量，有的工廠甚至重污染企業與民居和其它設施犬牙交錯，雜亂配置……只有通過“騰籠換鳥”、“退二進三”等途徑進行根本性的結構調整和“優化開發”，才有可能繼續保持、提升經濟競爭的活力和市民的宜居環境；繼續發揮引領國家經濟發展“龍頭”地區和我國參與全球市場競爭、合作主體地區的作用，這些地區多劃入優化開發區。

　　在上述“優化開發區”外緣或與其毗鄰又有方便交通通訊設施相連、既有開發強度低，有充裕的可供新建項目擺布的土地和環境容量，適于承載新產業、新項目或從優化開發區遷出企業的地區，屬“重點開發區”，上海浦東新區、天津濱海新區、河北曹妃甸、西南的成渝地區、西北的關中一天水地區等都屬于這一類型；另一類重點開發區則源于重要資源的開發，或大型電站、綜合交通樞紐、港口群興起等契機，吸引來眾多產業的空間集聚，陜北、內蒙古鄂(爾多斯)―――烏(海)和寧夏中北部，大型煤田、石油、天然氣的開發，帶來了發電、冶金、石化等衍生產業的發展；新疆天山北坡和南疆庫(爾勒)阿(克蘇)地區，亦大體類似；再如環北部灣地區，由于擁有眾多深水良港，為進口原油、礦石發展煉油、石化、冶金和精品鋼材提供了得天獨厚的條件，都將成為西部大開發的重點開發區。

　　在國土疆域中，有些地區環境生態本底較差，承載力弱，過度和其它不合理開發，已造成生態功能嚴重退行性演變，且在更大范圍的地理空間內承擔生態屏障功能，關系較大區域范圍的生態安全者(如大江大河上游和河流水源涵養補給區，生物多樣性豐富地區，生態脆弱區、環境敏感區等)，屬于限制開發區。在此類地區，必須堅持保護優先，限制有礙生態修復和環境保護的各種經濟活動，適當發展資源環境可承載的產業，人口

超載的實施有序轉移。根據國家“十一五規劃綱要”和西部大開發“十一五”規劃，全國22個限制開發區，17.5個在西部(大小興安嶺森林生態功能區跨西部和東北兩個地區)，大體有如下類型：一是森林生態功能區，如大興安嶺、川滇接埌地區、秦巴山區、藏東南高原邊緣地區、新疆阿爾泰地區；二是河流源頭與水源補給生態功能區，如青海三江源、甘南地區；三是荒漠生態功能區，如塔里木河流域、阿爾金草原、西藏羌塘高原、若爾蓋高原濕地；四是沙漠化和石漠化防治地區，如呼倫貝爾、科爾沁、渾善達克、毛烏素和桂黔滇石漠化防治區，以及黃土高原水土流失防治地區和川滇干熱河谷生態功能區。

　　禁止開發區是指各級政府依法設立的自然保護區、世界文化自然遺產、重點風景名勝區、森林公園、地質公園等，均需依法實行強制性保護，嚴禁與其主體功能相悖的開發活動。國家級自然保護區、全國243個，127個在西部；世界文化自然遺產，全國31處，11處在西部；國家森林公園，全國565個，223個在西部；國家地質公園，全國138個，52個在西部。

　　對發展定位、主體功能各異的地區，國家實施分類管理的區域政策。如對西部地區，建立長期穩定的開發資金渠道，進一步擴大財政轉移支付和金融服務支持的力度，支持西部繼續加強基礎設施和環境生態建設、培育壯大特色優勢產業；特別是提高財力性轉移支付的比重和規模，以提西部地區基層政府公共服務的能力，加快西部，特別是西部農村科教文衛各項社會事業的發展，國際金融組織和外國政府提供的優惠貸款和技術援助資金，繼續向西部地區傾斜。針對東北地區體制與結構的雙重老化，中央財政提供補助，做實基本

養老保險個人賬戶、支持國有企業剝離社會職能與主輔分離，

增值稅由生產型轉消費型率先在東北地區試點，設立專項基金支持企業技改、推進東北裝備工業的振興。而對中部地區，特別是區內的糧食主產區，則加大財政對農業基礎設施建設的投入和種糧農戶的補貼，以鞏固、提升中部作為國家糧食基地的重要地位。在整個區域政策體系中限制開發區、禁止開發區和革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區、三峽庫區和資源枯竭型城市受到特殊的關注，列入重點支持區域，通過加大財政轉移支付與財政性投資的力度，支持其改善基礎設施條件、保護好環境生態，改善義務教育、衛生防疫、文化體育等各種公共服務，使這些地區的居民能逐步享受到均等化的基本公共服務。國家級限制開發區、禁止開發區，相當一部分在西部，中央財政應為此設立專項資金轉移支付，以維持生態修復、環境保護的經常性開支，為使其規范化、制度化，全國人大有必要為此立法；除財政政策、投資政策外，在產業政策、土地政策、人口管理政策和政績考評上，亦都將體現因地制宜、分類管理原則。

　　來源：中國社會科學院院報