是否成立能源部是《能源法》無法繞開、目前又難以解決的一個問題

　　本刊記者 趙劍飛/文

　　“很重要，很必要，有可能，不一定。”4月26日，在中國《能源法》國際研討會上談到設(shè)立能源部的問題時，《能源法》起草專家組副組長、中國法學(xué)會《能源法》研究會會長葉榮泗在一番冗長的解釋之后，以上面12字總結(jié)作答，舉座皆笑。

　　這多少隱射出《能源法》制訂者們目前面臨的境地。在這次會議上，中方參與者對能源部問題多避而不談，受邀參加會議的外國專家則公開或私下表示，能源監(jiān)管機構(gòu)問題對中國未來的《能源法》和能源政策至關(guān)重要。

　　松散架構(gòu)

　　4月26日至27日在北京釣魚臺舉行的這次國際研討會，正是為了聽取國際經(jīng)驗而進行的一次高規(guī)格會議。

　　會議由國家能源辦、國家發(fā)改委、國務(wù)院法制辦和財政部聯(lián)合舉辦，匯集了來自美國、加拿大、

　　國內(nèi)參與《能源法》制訂的15個部門分別派代表出席，國家能源辦公室副主任馬富才、徐錠明和林念修都參加了會議，其中馬富才和徐錠明更是全天候地參與了整個會議。

　　美國電力監(jiān)管援助項目主任馬德威(David Moskovitz)在發(fā)言時表示，為滿足中國優(yōu)先的能源效率和環(huán)境目標，首要的基礎(chǔ)是應(yīng)建立一個具有清晰目標的、足夠權(quán)威的機構(gòu)，配備充足的人手和資金，并輔之以完備的訓(xùn)練。馬德威每年有一半時間在中國開展政策研究，對中國的現(xiàn)實十分了解。

　　國際能源署(IEA)副署長威廉拉姆瑟(William Ramsay)在接受《財經(jīng)》記者采訪時表示，中國制訂《能源法》是一件好事，但法律要得到有效執(zhí)行才會發(fā)揮作用。IEA中國合作辦主任辛頓亦對《財經(jīng)》記者表示，中國未來《能源法》的實施關(guān)鍵，是需要一個能獲得最高權(quán)威支持的能源管理機構(gòu)。

　　這正是中國目前的軟肋所在。盡管相關(guān)的管理部門眾多，但無論是國家能源辦、國家發(fā)改委能源局還是電監(jiān)會，都各有欠缺。他們與其他一些相關(guān)部門的機構(gòu)，構(gòu)成了中國松散的能源管理體系。不僅如此，在外國專家看來，中國的能源監(jiān)管機構(gòu)人手和預(yù)算嚴重不足，根本無法完成中國如此巨大的能源監(jiān)管任務(wù)。

　　“能源局人員少于50人，而中國有13億人口，能源監(jiān)管機構(gòu)太小、太無力。”IEA副署長拉姆瑟感嘆說，“他們是很好的人才，但是太少了。”

　　事實上，中方專家亦承認，中國的能源監(jiān)管權(quán)力分散，并不利于能源政策的協(xié)調(diào)和實施，成立強有力的能源監(jiān)管機構(gòu)有現(xiàn)實的必要性。但恰如葉榮泗所表露的，是否成立能源部，在中國是一件“具有挑戰(zhàn)而又敏感的事”。

　　幾起幾落

　　即使在全國人大、政協(xié)“兩會”上，成立能源部也是一個敏感話題。

　　全國人大代表閻三忠在今年人代會上正式提出這個建議后，立即在相關(guān)領(lǐng)域和網(wǎng)上成為爭論的焦點。事實上，自從中國在1993年撤銷能源部以來，重建能源部的聲音就從未停止，且?guī)锥冗M入決策層的視野。特別是在中國發(fā)生“電荒”“油荒”的2004年，呼聲格外強烈。

　　在支持者看來，過去幾年煤電油運全面緊張的現(xiàn)實，一方面固然是經(jīng)濟高速增長伴生的結(jié)果，另一方面，也反映了國家能源供應(yīng)不穩(wěn)定、政府能源管理職能分散和管理效率的低下。目前，煤、電、油以及其他可再生能源的管理職能分散在各個不同職能部門，各自為政，能源開發(fā)、能源消費、能源節(jié)約、能源儲備和環(huán)境保護等方面的工作，缺乏統(tǒng)一的總體規(guī)劃和政策指導(dǎo)。中國能源政策和能源規(guī)劃的缺失以及能源執(zhí)法的乏力，已成為中國經(jīng)濟發(fā)展的短板。

　　2005年，國務(wù)院高層曾就能源問題數(shù)度聽取匯報。據(jù)業(yè)內(nèi)人士透露，當時在重構(gòu)國家能源管理機構(gòu)的問題上，有四種不同的方案：一是成立能源部；二是成立國家能源委員會；三是成立國務(wù)院能源管理辦公室；四是把發(fā)改委能源局提升為副部級單位。

　　最終，第三種方案勝出。2005年6月，中國宣布同時成立國家能源領(lǐng)導(dǎo)小組和國家能源辦公室。國家能源領(lǐng)導(dǎo)小組由國務(wù)院總理溫家寶親自掛帥，副組長由國務(wù)院副總理黃菊和曾培炎擔任，領(lǐng)導(dǎo)小組成員包括發(fā)改委主任馬凱、外交部長李肇星、財政部長金人慶和商務(wù)部長薄熙來等，國防科工委主任張云川等部門負責(zé)人也是該小組成員。

　　國家能源辦公室則掛靠國家發(fā)改委，由發(fā)改委主任馬凱掛帥。辦公室的主要職能是督辦落實領(lǐng)導(dǎo)小組決定、跟蹤了解能源安全狀況，預(yù)測預(yù)警能源宏觀和重大問題，向領(lǐng)導(dǎo)小組提出對策建議，并組織有關(guān)單位研究能源戰(zhàn)略和規(guī)劃，研究能源開發(fā)與節(jié)約、能源安全與應(yīng)急、能源對外合作等重大政策。

　　時任國家發(fā)改委能源局局長的張國寶在2005年9月接受媒體采訪時明確表示，中國暫時不會成立能源部。張國寶稱，國家領(lǐng)導(dǎo)人聽過多次有關(guān)問題的匯報，但多數(shù)人的意見認為，由綜合部門管理能源還是設(shè)立專業(yè)部門管理能源，根據(jù)歷史經(jīng)驗，也各有利弊。

　　但此后，仍有不少人將能源辦的成立視為能源部成立的前奏。現(xiàn)在，關(guān)于能源部成立與否的爭論焦點是：究竟是現(xiàn)在的分權(quán)體制有效，還是一個集中能源領(lǐng)域管理權(quán)的能源總局更有效？有業(yè)內(nèi)觀察家指出，實際上，目前重新成立能源部最大的困難，在于部門之間的職權(quán)分配和調(diào)整，在現(xiàn)有的權(quán)力分配格局下，平衡各部門利益是很難的。

　　《能源法》倒逼能源部

　　成立能源部的聲音，幾乎伴隨著《能源法》起草工作的全程。隨著《能源法》起草工作進入沖刺階段，這個問題也變得格外敏感起來。

　　4月26日在北京舉行的中國《能源法》國際研討會的消息稱，《能源法》初稿已于3月完成，預(yù)計5月底形成征求意見稿，年底或可報送國務(wù)院。

　　“從立法的角度講，任何一部法律都要有實施主體，規(guī)定各種主體的權(quán)利義務(wù)，特別是管理這個事情的一些主體的權(quán)責(zé)清晰的界定、相關(guān)的關(guān)系。能源立法也不例外。”《能源法》起草專家組副組長葉榮泗表示，完善的能源管理體制，是組織能源持續(xù)健康發(fā)展的組織保障。

　　沒有明確的法律實施主體所造成的法律實施效果如何，《節(jié)約能源法》可謂前車之鑒。《節(jié)約能源法》早在1998年就已正式實施，但是由于缺乏強有力的實施主體，至今沒有出臺一部相關(guān)的配套法規(guī)，實施效果亦可想而知。據(jù)葉榮泗透露，目前人大正組織對《節(jié)約能源法》進行修訂工作，預(yù)計今年將會出臺。

　　人大財經(jīng)委法案室主任朱少平表示，節(jié)能工作主管部門是國家發(fā)改委，但是發(fā)改委是一個宏觀管理部門，現(xiàn)在全社會都要節(jié)能，有許多領(lǐng)域發(fā)改委管不了，對這個問題還在討論當中。

　　“國家發(fā)改委環(huán)資委就幾個人，地方上也就幾個人，這些人光做管理工作都做不過來，再抓監(jiān)督、處理可能比較麻煩。”朱少平說。

　　BP中國投資有限公司能源市場與戰(zhàn)略副總裁陳新華認為，《能源法》如果在能源監(jiān)管主體確定之前頒布，則需要考慮制度和協(xié)調(diào)的問題。

　　此外，國家能源辦目前正在開展一項國家能源戰(zhàn)略研究。陳新華認為，《能源法》是體現(xiàn)一個國家能源戰(zhàn)略的重要工具，《能源法》如果在能源戰(zhàn)略之前出臺，兩者間會存在銜接問題。

　　不過，一位外方專家透露，目前最高決策層對于是否成立能源部仍有不同意見，且有意見認為能源安全是中國當務(wù)之急，《能源法》則可以緩一緩。一位不愿透露姓名的中國能源專家則明確表示不看好《能源法》目前出臺，他認為五年之后再出臺《能源法》更合適。

　　一個新部委的成立，意味著部分權(quán)力的重新劃分以及人事的調(diào)整，其中面臨的困難自然不小。一位看過《能源法》工作草稿的人士告訴《財經(jīng)》記者，因此需要調(diào)整的部委涉及到十幾個。

　　識者均知，對于成立能源部這樣的重大部委調(diào)整，一般只可能在中央政府換屆時進行機構(gòu)改革才有機會推行。2008年恰好是下一屆政府換屆，如果趕不上這個時機，能源部可能至少要再等五年。

　　假設(shè)能源部成立，其能否獲得足夠權(quán)威性也令人懷疑。能源辦工作人員亦承認，目前中央要求節(jié)能與環(huán)境保護，地方則要尋求經(jīng)濟發(fā)展，兩者往往難以平衡，此時很難給地方指出一條發(fā)展出路。

　　事實上，目前世界上只有20多個具有綜合性能源法的國家，綜合性能源法律也并不能解決全部能源問題。

　　陳新華認為，目前大家對能源法期望值很高，希望能源法解決所有問題，需要根據(jù)國家能源發(fā)展的三個目標——能源安全、環(huán)境保護和高效的能源市場——對《能源法》要解決的問題作一定取舍，從而避免《能源法》成為一部“包羅萬象的‘垃圾法’”。