周天勇

　　財政政策是宏觀調控的重要手段。中國宏觀經濟運行中，投資增長過快，消費長期低迷，高增長伴隨著高失業，資產膨脹與潛伏的生產過剩并存。對此，中國的財政政策怎樣布局和設計，并且應當怎樣調節呢？我們先來看與財政支出結構和體制不合理衍生的宏觀經濟問題。

　　就財政支出方面來看，90年代以來的許多年中，財政收入增長速度遠遠快于居民收入的增長，而財政支出結構中，雖然中央財政在2006年對收入增量的支出進行了較為重大的調整，但是總體上看，特別是地方財政支出中，用于建設和行政及行政性事業自身消費的支出比例仍然較高，用于教育、衛生和社保等公共服務的支出比例仍然較低。其結果是，政府的投資建設支出與資本密集型企業的投資疊加，使投資規模過大的問題總也得不到緩解；本來由政府承擔的一些公共服務，支出不足，通過教育及醫療亂收費和高收費轉嫁為居民消費，還有社保不足，導致居民收入為長期保障進行自行儲蓄，使本來就因就業不足造成的消費不足問題更加雪上加霜。因此，可以看出，財政支出結構不合理，是導致投資與消費比例長期失調的重要原因之一。

　　而政府的收入方面，2006年，除了稅收37000億以外，從大數來看，保守估計，實際上還有預算外收費和罰款13000億左右，土地買賣收入5000多億，

社�；�金8000多億，煙草等國有企業給中央和地方財政上交的利潤至少2000多億等等。實際的財政收入總規模最保守估計高達65000多億。GDP的財政負擔率至少高達31%。國民經濟總體上的稅費負擔是很重的。這里最為關鍵的是，以下達創收目標、超收獎勵和罰款分成為特征的各部門的收費，以較高的速度增長，重創能大量吸收勞動力就業的個體、微型和中小企業，導致在GDP高增長的格局下，就業容量卻相對越來越小。從供給經濟學派經濟學家對許多國家的研究和觀察看，稅負(包括收費)對于創業，特別是個體、微型和中小企業越重，投資和創業活動越低迷，就業就越困難，失業率也就越高。因此，目前實際的財政收入結構，也導致了經濟運行的就業困難，居民工資收入增長緩慢，消費增長遠低于投資增長的局面。

　　簡言之，從宏觀經濟失衡的內在機理看，實際的財政收支中，壓不住各級政府的建設投資部分，教育、衛生和社保支出增長緩慢，過快增長的政府各部門的收費和罰款，是導致高增長與高失業并存，投資與消費比例失調的最重要的原因�？梢钥闯�，財政收支導致宏觀經濟問題的關鍵，主要還不是總量性的問題，而是財政的收支結構不合理。這樣，我們可以針對性地布局和設計有效的結構性的財政政策。

　　我認為，思路應當是：從財政支出政策看，逐步壓縮各級財政支出結構中投資建設經費和黨政及行政事業機構經費的比例，擴張教育、衛生和社保支出的比例，包括增加財政撥款替代行政、執法、司法等機構的收費和罰款。在支出方面實施這樣的財政政策的結果是：因為許多政府建設項目，如廣場、辦公樓、培訓中心、大馬路、草坪等等，不有效增加后續的就業，壓縮政府建設投資的規模，不僅可以降低GDP投資的比率，也可以在一定程度上糾正高投資與高失業并存的局面；擴大教育和衛生等公共支出，可以減輕居民教育和醫療等方面的消費支出負擔，形成居民其他方面溢出性消費，從而起到擴大消費的作用；擴大社保支出，則可以減少居民收入為未來儲蓄的比例，擴大當期消費。

　　調整財政支出結構的一個重大方面是，各級財政先將對個體、微型和中小企業創業投資最為不利的工商系統由財政撥款200億左右供養起來，再逐步解決質監、城管、交通、衛生防疫、食品醫藥、消防等部門的收支兩條線問題；財政撥款一年解決兩三個類似的系統，五年徹底改變執法、行政和司法等政府、司法和行政性事業機構靠收費罰款供養自己的局面。

　　特別需要說明的是，

財政部門一般不愿意給一些行政、執法和司法部門足額撥款，總是希望他們自己以收費和罰款去滿足和解決自己的經費需要，從而推卸財政的責任，減輕財政的支出負擔。在一些機構改革和調整時期，財政部門也不愿意承擔或者不愿意足額承擔這些系統的行政、執法和司法的改革經費和改革成本。導致自收自支和收支兩條線運作的行政、執法和司法機構及人員越來越多�，F代國家中，預算本來是約束政府機構和人員膨脹的最關鍵的機制，而中國財政預算的不起作用和不作為，給一些部門設機構、增人員去自己收費和罰款的政策，是中國機構和人員膨脹的最重要的原因。

　　因而，財政逐步將這些收費罰款性的行政、執法和司法系統的經費保障起來，不要讓他們再向個體、微型和中小企業收費了，實際是真正為民著想。這比財政不想承擔這些部門的經費，而將一些財政收入用來救助失業和低收入的人，用來發紅包，要強一萬倍。這樣做的好處是，一方面創業和投資活躍，稅收增加，提取社保的基數增大，財政能增加收入；另一方面，失業的人少，需要財政救助的開支也相應減少。因此，財政支出政策中最為關鍵的是，逐步全額承擔行政、執法和司法經費，廢除和清理各部門的自收自支和收支兩條線體制，用減輕個體、微型和中小企業創業、投資和經營負擔的辦法，創造就業機會、增加居民收入、擴大消費能力，從根本上校正和解決投資與消費比例失調、高增長與高失業并駕、資產膨脹和生產過剩并存等宏觀經濟問題。

　　從廣義的財政收入結構看，其政策布局最為關鍵的是，1、清理和廢除預算外收費和罰款體制。逐步清理政府各部門的行政性收費和罰款，廢除收支兩條線、下達創收任務、超收獎勵和罰款分成的體制，控制、清理、壓縮預算外收入的規模。我覺得，至少要每年清理廢除1200億的收費，通過五年時間，至少應當廢除6000億的收費和罰款。2、用發債收入來進行政府項目的建設。我覺得，中國的建設性預算和經常性預算已經到了非分開不可的時候了。按照世界許多國家的慣例，財政一般性收入主要用來進行經常性支出，而一定規模以上建設項目，則由各級政府發行長期債券來解決。這樣建設資金的支出就分攤為長期化了。當然，發債一定要有嚴格的規則和控制。有的同志擔心，允許發債可能導致地方政府亂借債。實際上現在不讓地方政府借債的做法，反而造成其隱性債務規模很大，更加不容易控制的格局。還不如將建設債務公開化、規則化、長期化。一是各級政府的建設項目用發債來解決，則可以使財政騰出更多的資金，用于教育、衛生和社保支出，用于承擔工商、質監、城管、衛生防疫、交通運輸行政等機構的運轉經費。二是建設項目債務公開化、規范化、程序化和長期化，有利于統計、監督和控制政府項目投資的總規模，進而合理控制投資與消費的比例。