——對廣東改革實踐的調查與思考

　　-　徐諾金

　　在總結試點經驗的基礎上，國家通過制定和設計“花錢買機制”的正向激勵機制，相繼在全國啟動了農信社改革工作。從廣東省農信社改革實踐來看，各項考核指標反映農信社“花錢買機制”正逐步取得成效，以央行專項票據支持為基礎的農信社改革工作進展順利。當然，對照政策設計的初衷，改革推進過程中也出現了一些局部或技術層面的問題，需要我們及時予以矯正，以保證改革進程繼續朝著預期目標前進。

　　改革初顯成效，為未來農信社轉換機制打下良好的基礎

　　資本實力增強，股權結構保持穩定

　　改革啟動后，為促使農信社優化股權結構，明晰產權關系，廣東省農信社按規定進行了增資擴股。截至2006年年末，全省98家農信社(不含汕頭特區農信聯社，下同)股本金總額113.41億元，比改革前的2004年年末增長3.09倍。年末平均資本充足率為7.64%，比 2002年年末提高了11.29個百分點。2006年全省農信社股權結構變化較小，資格股、投資股、自然人股和法人股比例基本保持不變，2006年年末分別為68%、32%、87%和13%，與 2005年年末基本持平。增資擴股增強了農信社的資本實力，對逐步明確農信社“屬于誰” 的問題，緩解農信社長期積聚的體制型風險，彌補所有者缺位起了良好的作用，為農信社經營機制轉換奠定了良好的基礎。

　　法人治理框架基本搭建，內控管理正在加強

　　作為農信社改革的重要目標，完善法人治理結構能為農信社提供良好的激勵機制和約束機制，有利于農信社的可持續發展。在票據支持政策的激勵下，廣東省農信社完善法人治理結構工作取得較好的進展。目前，全省 26家統一法人農信社已全部召開了創立大會，另外72家兩級法人農信社采取“準一級法人”聯社的管理模式。在此基礎上，大多數農信社已基本制定并實施了“三會”和高級管理層成員選舉、選聘辦法，基本建立了以“三會”、高級管理層為主體的組織架構，并規范了“三會”、高級管理層職責、議事規則和程序。至此，廣東省農信社“三會一層”的經營管理架構基本搭建完成。各農信社按照統一法人制度的要求，已初步建立健全授權授信管理制度、不良貸款責任追究制度、成本費用控制制度、利潤分配制度、勞動用工制度等相關內控管理制度，初步建立起一種動態的激勵、約束、獎懲機制，內控建設取得初步成效。

　　不良貸款化解初見成效，經營績效明顯好轉

　　通過各種措施壓降不良貸款以減輕農信社經營包袱，是農信社改革的一項重要內容。自改革啟動以來，廣東省農信社采取了接收抵債資產、核銷壞賬和地方政府以優質資產置換農信社不良貸款等一系列措施，努力減輕農信社歷史不良貸款包袱，取得了一定成效。2006年年末廣東省農信社不良貸款余額比2004年年末減少了317.41億元，剔除專項票據置換因素，實際減少額為135.28億元；不良貸款比例比2004年年末下降17.02個百分點，剔除專項票據置換因素，下降幅度為11.17個百分點。伴隨著貸款包袱的減輕，農信社經營績效明顯好轉。例如，2004年、2005年和2006年，廣東省農信社賬面利潤總額分別為-2.67億元、7.99億元和18.29億元，剔除專項票據利息收入、減免營業稅等政策扶持因素，2005年、2006年全省農信社賬面利潤分別為3.27億元、10.59億元，分別比2004年減虧增盈5.94億元、13.26億元。從資產利潤水平來看，經營績效逐年好轉，2004年、2005年、 2006年，廣東省農信社資產利潤率分別為0.26%、0.39%、0.68%，呈逐年上升趨勢。

　　業務形勢日益好轉，支農服務功能有所增強

　　隨著農信社改革試點工作穩步推進，廣東省農信社作為農村金融主力軍和聯系農民群眾金融紐帶的作用進一步增強。至2006年年末，廣東省農信社各項存款余額 4770.21億元，比2004年年末增長35.98%，各項貸款余額2852.19億元，比2004年年末增長21.72%，扣除專項票據置換資產因素，比2004年年末實際增長29.49%。改革給全省農信社注入了新的活力，支農金融服務力度明顯加大，2006年全省農信社新增農業貸款53.7 億元，是2004年全年新增農業貸款額的7.06倍。

　　農信社改革進程中值得關注的新問題

　　從農信社的實際情況來看，要將長期歷史積累起來的問題在短期內予以解決，顯然是不現實的。農信社轉換經營機制不是一朝一夕、一蹴而就的事情，它的實現有一個循序漸進、逐步到位的過程，對此，我們要有充分的認識，并對農信社改革堅持實事求是的態度：既要充分肯定改革中取得的階段性成果，對改革充滿信心，又要正視改革過程中出現的困難和問題，并不斷地通過改革過程中的修正和創新，使改革朝著更正確的方向發展。

　　增資擴股過程中出現的新問題，使股本的無序性和非穩定性與真實的資本約束要求明顯背離。本來，這次農信社改革所提出的增資擴股要求，一方面是為了補充資本金的不足，彌補歷史上的資本虧空，增強農信社的資本實力，另一方面是想通過對原有股東的清理和新股東的進入，強化資本約束，加強股東自治。但在實際操作中，大多數農信社僅僅從票據兌付的要求出發，單純為增資而擴股，有的甚至出現以貸入股、實物入股等情況。一些大股東在農信社的貸款金額明顯大于入股金，形成了大量關聯貸款，資本約束形同虛設。有的甚至不僅沒有進行風險提示，反而把入股當作保底分紅的存款一樣宣傳，這些做法不僅與農信社改革的初衷相違背，而且隱藏著新的風險。

　　法人治理雛形離實質要求的“神似”還有相當距離。法人治理結構的核心是股東到位，只有股東到位了，以三權分離、委托管理和授權經營為基本內容的法人治理架構才能形成，以此為基礎的一系列權力制衡機制才能發揮作用，“三會一層”的經營活動才能真正為股東利益最大化服務。但實際中，雖然農信社在政策推動下均搭建完成了“三會一層”的法人治理框架，但沒有形成相應的制衡機制，經營機制遲遲得不到轉換，法人治理結構改革流于形式。有的農信聯社制定并實施了“三會”和高級管理層成員選舉、選聘辦法，建立了以“三會”、高級管理層為主體的組織架構，規范了“三會”、高級管理層職責、議事規則和程序等方面內容，但農信社在經營機制轉換上卻“步履蹣跚”，授權授信管理、勞動用工、薪酬分配、內部核算和費用控制制度并未朝農信社改革的預期方向推進，經營機制轉換仍然是“紙上談兵”。

　　多方形成的票據兌付壓力，使農信社的經營管理形成短期化，許多措施和做法可能成為下一步發展的障礙。農信社達到央行考核要求，盡快爭取到票據兌付資金是包括監管部門、地方政府和農信社自身等多方面的共同愿望。農信社面對這種多方面的兌付要求，也總是千方百計想出各種招數，其中諸如借新還舊、擴大放貸、資產暫時剝離、以資抵債、政府捐贈、不實資本等，名義上是把不良資產降下來了，資產損失彌補上了，但實質上可能是為了應對兌付條件而采取的臨時性做賬措施，實際上對農信社資產質量的改善作用卻不大，有的還可能形成負面效應。

　　作為改革產物和地方政府履行管理農信社職責、推進農信社改革的組織形式——省聯社，其集中化、大型化、體系化、實權化的發展趨勢可能成為當前農信社改革中出現的最大問題。應該說，省聯社這一組織在這場改革中發揮了應有的作用，為這場改革的推進貢獻了自己的力量。但從實踐中的發展趨勢來看，卻存在著做實、做大、做強的沖動，要求直接將省聯社轉變為全省農信社統一法人組織的各種方案也在陸續浮現，有的即使沒有明確提出，但實踐中卻在實質性地往這個方向推進。有的省聯社基于自己的目標考慮，不惜控制其所轄農信社改革中產權模式的選擇，讓本來可以區別對待的各聯社產權改革，因集權意識的作用而遲遲止步不前。有的甚至由于各種政策措施的統一實施弱化了農信社的法人地位，削弱了法人在治理農信社中的動力。在一些信用社，等、靠、要的思想有所抬頭，改革方向的不確定性有所增加，責任意識、長遠意識在淡化，過大日子、等 大一統的意識在增強，嚴重影響到農信社改革的實質推進和經營機制的根本轉變。

　　立足現實，繼續深化和完善農信社改革進程

　　針對農信社改革過程中所出現的問題，我們認為，改革的政策措施應該作出相應調整。調整的基本思路是：

　　放寬股權比例和范圍限制，鼓勵股權適度集中，切實落實股東到位的問題。結合農村金融市場準入條件的放松趨勢，放寬對農信社股權集中、股權范圍的規定，鼓勵工商企業、自然人資本控股農信社，使農信社真正明確“為誰所有，誰來負責”的問題。

　　取消票據兌付的時間限制，完善兌付標準，采取成熟一個兌付一個的長期激勵措施。由于這次票據兌付的根本目的是激勵農信社新機制的建立，而新機制是隨著產權結構、治理結構等機制的完善而逐漸完善起來的。如果強調兌付的時期限制，實質上是把農信社的精力引導到了另一個方面，它們不是去著力進行產權治理，而是在指標做賬上下功夫。如果我們取消兌付的時間限制，同時完善農信社新機制的標準體系，讓各地根據自己的實際情況，制定自己的達標計劃和方案，這樣造假的可能會減少，改革的效果可能更佳。

　　對省聯社的職能定位要盡早明確，能干什么、不能干什么要盡量劃清行為邊界。如果省聯社的發展方向不明確，對其行為邊界不劃清，權力的自我擴張趨勢可能削弱農信社的法人權力，農信社的改革可能進入另一個預期不到的前景。從我國的情況來看，農信社的狀況千差萬別，一省之內差異也很大，農村的經濟特點及其產業結構，決定了農村的金融組織還是以社區性為主比較合理，大一統的模式可能弊多利少。因此，對省聯社的職能作用的界定和對農信社產權組織形式的選擇，都應從各省、各地的實際情況出發，防止行政權力過度介入農信社的改革。

　　加強主動監管，強化退出約束，讓監管部門真正成為公眾利益的代表。在通過改革轉變農信社經營管理機制的同時，應盡量完善約束農信社的法律法規。其中，最為要緊的是增強對農信社的市場退出約束。明確了這種約束，農信社才知道自己的失敗邊界在哪，才能真正下功夫防止自己陷入失敗的邊緣。同時，要加強對農信社的監管，尤其是對目前貸新還舊、股本不實、高估抵債資產等行為的監管。監管不能因農信社的票據兌付而放松，監管部門也不宜站在農信社的立場上去為兌付提供監管寬容。-

　　作者系中國