楊志敏

　　拉美國(guó)家的地區(qū)發(fā)展不平衡問(wèn)題非常突出。例如，在巴西，由于地區(qū)發(fā)展水平的巨大差異可將其劃分為“發(fā)達(dá)的巴西”和“落后的巴西”兩個(gè)國(guó)情似乎迥異的世界；在墨西哥，聯(lián)邦區(qū)、哈利斯科州和新萊昂州在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的支柱地位，致使其他地區(qū)的經(jīng)濟(jì)似乎無(wú)足輕重；在阿根廷，以布宜諾斯艾利斯為軸心的潘帕斯地區(qū)發(fā)展一支獨(dú)秀，其他省份則長(zhǎng)期被排除在增長(zhǎng)的繁榮之外。

　　造成拉美國(guó)家出現(xiàn)“一個(gè)國(guó)家、兩個(gè)世界”，甚至“一個(gè)城市、兩種景象”的嚴(yán)重發(fā)展差距的成因眾多。盡管拉美國(guó)家在其發(fā)展進(jìn)程中采取了治理措施，但現(xiàn)在拉美國(guó)家地區(qū)發(fā)展不平衡問(wèn)題依然十分嚴(yán)重，成為影響其政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)全面和諧的重要因素之一。拉美國(guó)家在這方面的教訓(xùn)值得我們重視。

　　第一，要避免政策等人為因素加大地區(qū)發(fā)展不平衡的差距。導(dǎo)致拉美國(guó)家地區(qū)發(fā)展不平衡不外乎有地理因素、資源因素、歷史因素和政策因素，其中前兩個(gè)是形成地區(qū)發(fā)展不平衡的客觀(guān)因素。例如，在巴西，由于從巴伊亞州的薩爾瓦多到達(dá)南里奧格蘭德州的阿雷格里港向南綿延3000多公里的大陡崖山脈，將沿海與內(nèi)地截然分開(kāi)，給聯(lián)系兩地的鐵路和公路建設(shè)造成了困難，阻礙了巴西經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。在阿根廷，面積達(dá)60多萬(wàn)平方公里的潘帕斯地區(qū)有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)，其可耕地面積占全國(guó)的84%以上，自然成為該國(guó)的發(fā)展中心。在歷史因素方面，主要是拉美歷史上長(zhǎng)期遭受西班牙、葡萄牙等列強(qiáng)的殖民統(tǒng)治，拉美國(guó)家的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)被納入殖民地宗主國(guó)的體系、受其需求支配，畸形的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)使拉美國(guó)家的不同地區(qū)在繁榮和貧困中交替。

　　在拉美國(guó)家獨(dú)立后實(shí)行的發(fā)展模式，由于政策實(shí)施的偏差，又人為地加劇了地區(qū)發(fā)展不平衡。拉美國(guó)家在以工業(yè)化為主導(dǎo)的現(xiàn)代化進(jìn)程中實(shí)行的某些經(jīng)濟(jì)政策，以及20世紀(jì)90年代的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性調(diào)整，未能改變經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主要集中在少數(shù)地區(qū)的不合理格局，反而進(jìn)一步拉開(kāi)了地區(qū)之間發(fā)展上的差距。在戰(zhàn)后的幾十年中，阿根廷沒(méi)有從根本上改變地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和發(fā)展水平上的巨大差異，反而使以布宜諾斯艾利斯為軸心的經(jīng)濟(jì)區(qū)域在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位進(jìn)一步提升，并繼續(xù)擴(kuò)大了與其他地區(qū)的差距；到90年代末期，布宜諾斯艾利斯的人均年收入高出全國(guó)平均水平的1倍以上。20世紀(jì)30年代到90年代初，巴西政府實(shí)施有利于民族工業(yè)發(fā)展的進(jìn)口替代發(fā)展戰(zhàn)略，但是民族工業(yè)主要集中在東南部地區(qū)，政府為了發(fā)揮東南部和南部地區(qū)在全國(guó)經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)優(yōu)勢(shì)和輻射作用，采取的政策傾斜反倒不利于各地區(qū)的平衡發(fā)展。

　　第二，要因地制宜地實(shí)施改變地區(qū)發(fā)展不平衡的戰(zhàn)略措施。在自然條件、資源稟賦無(wú)法改變的情況下，政府如何通過(guò)政策層面的努力來(lái)糾正以往的失誤，并出臺(tái)新措施來(lái)有效縮小地區(qū)發(fā)展的差距十分關(guān)鍵。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地區(qū)差異是造成巴西貧困和收入分配嚴(yán)重不公的重要原因之一。

　　

二戰(zhàn)后，巴西政府十分重視對(duì)落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)。早在1940年，巴西就明確地提出開(kāi)發(fā)西部落后地區(qū)的思想。50年代以后，巴西歷屆政府一直把開(kāi)發(fā)落后地區(qū)作為基本口號(hào)之一，積極致力于對(duì)東北部、亞馬孫流域和中西部地區(qū)的開(kāi)發(fā)。其具體舉措：一是通過(guò)“遷都”這項(xiàng)戰(zhàn)略決策使全國(guó)經(jīng)濟(jì)格局發(fā)生有利于西部的重大變動(dòng)；二是在西部腹地的馬瑙斯設(shè)立自由貿(mào)易區(qū)，以點(diǎn)帶面地推進(jìn)整個(gè)西部落后地區(qū)的開(kāi)發(fā)；三是發(fā)揮政府的宏觀(guān)指導(dǎo)作用，組建區(qū)域性的指導(dǎo)開(kāi)發(fā)和管理資金的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，制訂具有連續(xù)性的區(qū)域開(kāi)發(fā)計(jì)劃。

墨西哥則從70年代初期開(kāi)始，明確提出實(shí)行經(jīng)濟(jì)地區(qū)化政策，加大了對(duì)經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)開(kāi)發(fā)的力度，特別是增加了對(duì)西北部荒漠地區(qū)和北部邊境地區(qū)的開(kāi)發(fā)，試圖改變經(jīng)濟(jì)過(guò)度集中在少數(shù)城市和地區(qū)的局面。近年來(lái)，墨西哥政府致力于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和勞動(dòng)力分散化、區(qū)域發(fā)展平衡化的改革；同時(shí)，得益于客戶(hù)工業(yè)的發(fā)展和北美自由貿(mào)易協(xié)定的簽署，全國(guó)工業(yè)布局發(fā)生重大變化，工業(yè)中心逐漸向北部和中北部地區(qū)轉(zhuǎn)移。另外，墨政府還出臺(tái)了土地、投資、小農(nóng)貸款等措施，鼓勵(lì)對(duì)東南部落后地區(qū)投資。

　　第三，區(qū)域開(kāi)發(fā)要建立在與自然和諧的基礎(chǔ)上。在拉美，巴西開(kāi)發(fā)落后地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)最多，但是值得總結(jié)的教訓(xùn)也不少。巴西采取的一些治理措施并沒(méi)有取得預(yù)期的效果，其開(kāi)發(fā)落后地區(qū)的戰(zhàn)略過(guò)分地“貪大求快”。1971年，巴西政府提出了包括把亞馬孫地區(qū)納入一體化的“全國(guó)發(fā)展計(jì)劃”，目標(biāo)是“在一代人的時(shí)間內(nèi)，使巴西躋身于發(fā)達(dá)國(guó)家之列”。在這種思想指導(dǎo)下，巴西政府對(duì)西部的開(kāi)發(fā)采取了超出國(guó)力的大預(yù)算、大規(guī)模、大投資的辦法，如“大卡拉雅斯計(jì)劃”的預(yù)算投資高達(dá)600億美元。此外，20世紀(jì)70年代修建的長(zhǎng)達(dá)5000公里的泛亞馬孫公路由于缺乏科學(xué)的可行性研究，一度致使公路使用率僅為50%，造成投資資金的極大浪費(fèi)。這些耗資巨大的工程使巴西背上了沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)。

　　更值得注意的是，巴西在開(kāi)發(fā)落后地區(qū)的過(guò)程中，違反了自然法則，忽視發(fā)展的可行性和可持續(xù)性，造成“20世紀(jì)80年代世界最大的生態(tài)問(wèn)題”。20世紀(jì)70年代，軍政府為了實(shí)現(xiàn)其在20世紀(jì)末使巴西成為世界經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)的夢(mèng)想，鼓勵(lì)外資和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的企業(yè)到亞馬孫地區(qū)投資。但由于缺乏完善的法規(guī)，加上投資者們急功近利，燒林開(kāi)荒建牧場(chǎng)，結(jié)果破壞了亞馬孫森林、環(huán)境和自然資源及生物鏈。1998年，亞馬孫熱帶雨林被毀面積達(dá)到1.68萬(wàn)平方公里。巴西政府被迫在1999年2月頒布法令，無(wú)限期地停止對(duì)亞馬孫森林開(kāi)發(fā)的申請(qǐng)，要求已采伐20平方公里以上的單位立即停止采伐。巴西熱帶雨林面積的減少被認(rèn)為是“不可逆轉(zhuǎn)的世紀(jì)性過(guò)失”。

　　第四，地區(qū)發(fā)展不平衡嚴(yán)重危及社會(huì)和諧。地區(qū)發(fā)展不平衡加劇城鄉(xiāng)差距、貧富分化、超城市化等問(wèn)題，從而加大社會(huì)矛盾。城市化過(guò)于集中于超大城市的模式是拉美發(fā)展過(guò)程中的一個(gè)重大弊端。由于發(fā)展不平衡，落后地區(qū)、尤其是農(nóng)村地區(qū)人口向城市大規(guī)模遷移進(jìn)一步惡化了這個(gè)問(wèn)題。一方面，造成城市經(jīng)濟(jì)的二元化現(xiàn)象。由于明顯存在技術(shù)、贏(yíng)利能力和收入等方面的巨大差距，一些弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)及其就業(yè)勞動(dòng)力處于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的邊緣地帶。另一方面，不同地區(qū)發(fā)展水平與收入分配的不平衡逐漸擴(kuò)大。過(guò)度集聚化的城市發(fā)展，造成人口、私人投資等從貧困地區(qū)向發(fā)達(dá)地區(qū)的轉(zhuǎn)移；為了應(yīng)對(duì)中心城市人口無(wú)節(jié)制的增加，國(guó)家只能加大對(duì)中心城市的投資，同時(shí)減少對(duì)落后地區(qū)的資金投入，導(dǎo)致落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)一步受到削弱，地區(qū)發(fā)展差距不斷拉大，從而引發(fā)新一輪人口遷移。地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，增大了中心城市的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)壓力，并對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的總體穩(wěn)定構(gòu)成威脅。

　　地區(qū)差異的不斷擴(kuò)大是對(duì)拉美政治穩(wěn)定的一個(gè)挑戰(zhàn)，甚至對(duì)國(guó)家的統(tǒng)一構(gòu)成潛在威脅。在拉美一些地區(qū)差異較大的國(guó)家中，地方離心傾向增大。在巴西，20世紀(jì)90年代不僅在南部的南里奧格蘭德、圣卡塔琳娜和巴拉那三個(gè)州，存在20多個(gè)分裂組織，一些分裂分子甚至醞釀成立獨(dú)立國(guó)家，而且在東北部的分裂分子也提出要建立一個(gè)包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較落后地區(qū)的獨(dú)立共和國(guó)。而在墨西哥，盡管地區(qū)間發(fā)展差距并非引發(fā)暴力事件的惟一因素，但卻是其重要誘因之一。1994年發(fā)生暴動(dòng)的恰帕斯州是墨西哥經(jīng)濟(jì)發(fā)展最落后的州之一，也是印第安人最集中的州。

　　來(lái)源：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院院報(bào)