無論是養老、醫療、還是教育，其核心的問題都會涉及到三個關鍵詞：地區分割、政府職能、公共財政。這三個詞糾纏在一起，像一團解不開的亂麻

　　文/本刊記者 劉建輝

　　或許將來有一天，在提到社會保障的時候，人們會很吃驚地說：“這個問題有什么好討論的！”因為那時，每個中國人都可以享受到非常完善、貼心的社保服務，社會保障是一個理所當然的事情，就象每天需要吃飯睡覺一樣。但是現在，社會保障還是一個高度關注的社會焦點，中國的社保體系離“完善”還有很大的差距，對政府來說，讓每個中國人都可以平等地享受社保是一個空前巨大的挑戰。社會保障自然一如往年，將成為2007年度“兩會”上的熱點話題。

　　養老保險的流動性限制

　　我們通常所講得的社保包括養老、醫療和低保等方面，其中養老是最難解決的問題，主要表現為覆蓋面窄和流動性受到限制。

　　覆蓋面窄是中國社會養老體系首先必須面對的難題。上世紀90年代初國家開始實施個人賬戶式的農村社會養老保險制度，到90年中期又將城鎮職工基本養老保險制度確定為個人賬戶與社會統籌相結合的模式。中國人民大學社會養老保險問題專家楊立雄認為，在農村這一塊，養老保險體制改革仍然是任重道遠。因為15年后的今天，占中國人口60%的農民絕大多數都沒有加入社會養老體系之內，其老年生活仍然主要依靠土地和子女。

　　另外，中國的養老保險的領取是以“本地城鎮戶口居民”為前提的，針對的是在正規部門就業的職工，因此外來人口很難被納入社保體系。2億非正規就業人群中有一半多游離于城市養老保險之外。以農民工為例，國家決心為1.2億進城農民工辦理社會養老保險，這確實是一個令人鼓舞的消息。但是每到年關，農民工的退保熱潮就會讓一些省市的勞動和社會保障部門感到尷尬。據《中國商報》報道，率先在全國推廣農民工保險的廣東省頻頻出現退保高峰，退保率竟高達95%以上。農民工排隊退保的“熱鬧”場面已經不是什么新鮮事了。

　　廣東比較積極地將農民工納入社保體系，但是為什么農民工卻不領情呢？因為按照現行養老保險制度，城市中的農民工每月上繳的養老金占到工資的8%，而且需要在一個地區連續繳納15年才能受益。問題的關鍵就在于這個“在一個地區連續繳納15年”的限制。對于在一個地方的平均工作時間僅為2至3年的農民工來說，這樣的規定實在有些讓人哭笑不得。既然不太可能享受到養老保險，對這些無力承受風險的農民工來說，顯然把錢拿在手里更妥當，他們自然就沒有積極性參加養老保險。

　　就發達國家的經驗來說，一個國家的社保體系不應該對勞動市場的流動性造成障礙。中國社科院人口與勞動經濟研究所社會保障研究室張展新副研究員從事了大量關于社會分層問題的研究，他在接受《經濟》專訪時稱，現行的養老保險體制所產生的流動性限制，不僅限制了外來人口的就業，也限制了本地居民的遷移。

　　外來人口分兩部分，一部分是外來市民，一部分是外來農民。張展新認為，外來市民平均受教育水平要高于本地市民，但是他們中間的社保覆蓋率卻低于本地居民，這實際上限制了他們的就業選擇。再者就是，本市的一些工作技能較低的居民寧愿選擇待在本地享受低保而不外出，因為他們到外地無法領取低保，如此則增加了他們對于本地的福利依賴。所以，目前的體制不僅對于外來人員的流動是個限制，對于本市居民的流動也是個限制。張展新說，目前城市中出現了一批“啃老族”，如果我們不能提供一個良好的勞動市場環境，他們可能還會“啃”城市。

　　醫療和教育的改革傷痕

　　中國的醫療衛生曾經創造過輝煌的歷史，新中國成立之后的醫療衛生發展被全世界公認是一個非常成功的典范。當時的醫療衛生事業由政府主導，由于衛生資源非常缺乏，政府將醫療衛生工作的重點放在預防和消除傳染病等基本公共衛生服務方面，以“預防為主”和“把醫療衛生工作的重點放到農村去”。同時采用低成本的醫療服務體制，在城鎮逐步建立了公費醫療和勞保醫療制度，醫院由政府和企業舉辦；在農村推廣以集體經濟為基礎的農村合作醫療，從而使得在經濟發展水平不高的條件下保證大部分人享有基本醫療衛生服務。

　　接下來上世紀80年代，國家對醫療衛生體制進行了改革，將醫療衛生推向市場。但是到2005年8月，中國青年報社會調查中心通過央視資訊,進行了一項對醫療體制改革的民意調查，結果顯示90%的民眾對中國10年來醫療體制的變化感到不滿意。世界衛生組織 2000年對全球191個成員國的衛生總體績效進行了排序，中國被排在188位。

　　為什么會這樣？長期從事醫改研究的北京大學中國經濟研究中心李玲教授2006年撰文表示，主要原因是政府主管部門失職和市場失靈。上世紀80年代以后，政府主管部門對醫療衛生的重視和投入減少，衛生事業費占國家財政支出的比重不斷下降。目前，中國衛生事業費主要來自地方財政，而不是中央財政。這就決定了各省人均衛生事業費的高低取決于其財政實力以及對醫療衛生的重視程度。在實際工作中，各級政府過分追求經濟增長率、GDP 和財政收入增長等指標，而忽視或者故意輕視了對醫療衛生的投入。

　　在醫院方面，八十年代以后，國家只是給醫院政策，醫院自負盈虧，財政經常性補償只能勉強維持醫療機構的人頭開支。醫院要生存和發展，就必須自己想辦法增加收入，結果就造成了多檢查、多開藥、多收費的情況。這種激勵機制造成老百姓看不起病乃至有病不敢看的情況也就見怪不怪了。

　　李玲教授認為，醫療衛生有很多特殊性——公共品、外部性、不確定性、信息不對稱以及壟斷——會導致市場失靈，從而使市場不能有效地配置醫療衛生資源。國際上目前主要有兩種醫療衛生體制模式。一種是市場主導型，另一種模式是政府主導型。美國是市場導向的醫療衛生體制的代表。政府除了嚴格監管外，只負責為窮人、老人醫療買單和提供公共衛生服務。市場主導的結果是，醫療服務越來越好，但醫療價格也越來越高，導致美國有近5000萬人沒有醫療保險，占總人口的20%。美國的醫療衛生投入遠高于其他發達國家，但其醫療衛生結果指標，如平均預期壽命、嬰兒死亡率均排在發達國家的最后。

　　政府主導模式在發達國家中比較常見。英國是全民醫療服務體系，公立醫院由政府全額投入，老百姓看病是免費的。同時社會上有一些面向富人的私立醫院。在這種模式下，英國實現了全民免費醫療，普及面廣，費用也較低。據李玲介紹，美國的醫療費用占GDP的15%左右，而英國僅為7.7%左右。

　　與英國、加拿大等發達國家相比，我國的醫療保障存在覆蓋面窄、費用高等問題。2005年，我國衛生總費用占GDP 的比重近5.4%，但醫療保障只覆蓋了20%的人口。即使在這20%的人口中，患者支付的比例也相當高，個人享受的醫療保險并沒有起到真正的保障作用，以至于很多人還是在社會醫療保險之外購買商業醫療保險。

　　2002年，中國明確提出要逐步在全國建立新型農村合作醫療制度。2006年2月21日公布的2006年《中共中央國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》的 “一號文件”提出了到2008年在全國農村基本普及新型農村合作醫療制度的目標。截至2006年9月30日，中國已有4.06億農民參加新型農村合作醫療，占全國農業人口的45.8%。全國開展新型農村合作醫療試點的縣(市、區)達到1433個，占全國總縣(市、區)的一半左右。新型農村合作醫療試點工作在一定程度上緩解了農民“因病致貧、因病返貧”問題。但是，試點工作還存在不少問題。建立新型農村合作醫療制度是一項長期復雜的艱巨工作。

　　廣義的社會保障除了養老、醫療和社會救濟也就是低保以外，還應該包括教育。近幾年，我國逐步擴大了農村免費義務教育的覆蓋面，同時在全國范圍內治理亂收費。這些措施為我國的中小學教育體系加了不少分。但是，問題仍然很多，主要凸現出來的，一是收費高：高等教育收費標準超出了很多家庭的承受力；二是機會不均等：城市中外來人口子女入學難、升學難，教育資源在全國范圍內的分配嚴重不均。

　　香港地區在平衡教育資源方面做得非常好，他們把教育資源看成公共資源。香港同一級別的大學教師的待遇都是一樣的，不會因為所在學校的不同而不同。中學教師則是不斷地調動，所以香港中學無所謂名校與非名校之分。學校不能自己設定收費種類和標準。

　　地區差別之困

　　無論是養老、醫療、還是教育，其核心的問題都會涉及到三個關鍵詞：地區分割、政府職能、公共財政。這三個詞糾纏在一起，像一團解不開的亂麻。

　　中國的社會保障體系目前是仍是地方負責制，社會統籌不是全國性的，甚至都不是省一級的，就像廣東，名義上是省里統一規定，實際負責的還是地市一級政府。中央目前的方針是不限制外來人口被納入社保體系。地方政府的考慮是很復雜的，一方面經濟建設離不開外來人口，另一方面，確實存在資源競爭的情況，地方財政有限，是否將外來人口納入地方財政是個問題。以養老保險為例，各地的情況不同，有些地方選擇遵循中央法規，將外來人口也納入社保體系。有些地方單獨立法，例如上海針對所有外來人口單獨立法，北京針對外來農民工單獨立法。

　　《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中已經提出要積極創造條件、實行基本養老金基礎全國統籌。張展新在接受《經濟》采訪時說，要實行社保特別是養老保險全國統籌，困難不在于中央政府的決心，而在于這些年來，地方經濟發展狀況差距太大，如果實行全國統籌，會面臨很多困難，例如：給付的標準怎么定？低保線怎么定？中央財政和地方財政按什么樣的比例分擔？

　　張展新所言反映了一個客觀現實。過去社保體系中，最大的不平等是城鄉分割，現在城鄉分割正在被弱化。很多地方例如

石家莊和鄭州都進行了戶籍改革，取消農業與非農業戶口的區別。北京、上海、杭州也都做出了一些改變。比如說兒童醫療和工傷保險等方面，對本地居民無論是城市戶口還是農村戶口都實行統一標準，但對外來人口實行不同的政策。

　　今天，城鄉分割仍然存在，但是在富裕地區內部，已經大大縮小了。與之形成對照的是地區分割日益嚴重。其實隱藏在“戶籍標準”背后的就是地區發展不平衡。

　　中國長期以來積累的發展不平衡情況，不是短期內能夠解決的。如果完全放開，北京、上海、廣州等地根本就無法承受。但是中國確實到了解決地區不平等的時候了。香港中文大學政治與公共行政系教授王紹光曾說，中國的地區發展不平衡程度已經超過了歐洲在戰后五六十年代經濟復蘇時期的水平，從而降低了國家的競爭力。地區經濟發展不平衡，流動人口就會永遠成為一個問題。

　　實現社保基金全國統籌還涉及到轉變政府職能的問題。英美等國家的地方政府只是負責公共事務，不參與促進地方經濟增長，而在中國，地方政府就是經濟增長的

發動機，他們要為地方的經濟增長負責。全國各地

公務員的待遇差別很大，一些經濟不太發達的地方，如果地方政府不促進經濟增長，公務員的工資都成問題。

　　張展新認為要實現全國統籌，還需要理順中央和地方的財政關系，發揮公共財政的作用。以英國為例，全國性的社保基金來源于稅收，屬于公共財政，而中國社保基金的來源還是個人和單位的交費。一個“稅”，一個“費”，差異就大了。張展新認為，應該有一部面向全國的社會保障法來解決中央和地方的關系，但是目前的條件還不成熟。