以調整放寬市場準入為契機 推進我國農村金融體系改革

　　—— “調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策專家座談會”觀點摘錄

　　本刊記者 顧 月

　　中國銀監會《關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策更好支持社會主義新農村建設的若干意見》(以下簡稱《意見》)發布后，在社會上引起了積極的反響。為廣泛聽取專家學者的意見和建議，銀監會日前召開了調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策專家座談會。銀監會副主席唐雙寧出席座談會并講話，中央農村工作領導小組辦公室副主任唐仁健、國務院發展研究中心金融研究所副所長巴曙松、農業部農村經濟研究中心主任宋洪遠、發改委產業發展研究所研究員姜長云、人民銀行研究局副局長焦瑾璞、中國人民大學農村經濟發展學院院長溫鐵軍、中國金融學會原秘書長秦池江、亞洲開發銀行北京代表處首席經濟學家湯敏、銀河證券高級經濟學家苑德軍等先后在座談會上發言。座談會由銀監會辦公廳主任賴小民主持。座談會上，與會專家學者對《意見》出臺給予了高度評價和肯定，并對進一步完善政策和實施試點提出了很多富有建設性的意見和建議。本刊現將有關觀點摘錄發表。

　　唐雙寧：以“新導向、新機構、新標準”加快完善我國農村金融服務體系

　　當前，我國宏觀經濟金融運行中還存在諸多深層次矛盾和問題，特別是在銀行業整體上資金流動性過剩的情況下，農村地區雖有資金需求，但缺少金融運行渠道，農村金融運行也缺乏活力，需要在進一步完善農村金融機構體系、金融監管體系、金融市場體系的基礎上，建立市場與政府相結合的金融資源配置體系，疏通城市資源運用到農村的路徑和渠道。銀監會調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策的目的，就是要通過在農村筑起新的“引水之渠”，引來城市金融“甘泉之水”，激活農村金融的競爭機制，填補農村金融服務空白，有效改善農村金融服務。

　　調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策的核心體現了三個新特點：一是明確監管新導向。由過去指令性的統一的監管，向統一性與差異性相結合、指令性和指導性相結合、寬準入和嚴監管相結合過渡和轉變。二是建立農村銀行業新機構。根據農村金融服務需求和機構布局現狀，允許各類資本在農村地區設立村鎮銀行、專營貸款業務的子公司和信用合作組織三大類新的農村銀行業機構。三是實行準入新標準。根據農村地區金融服務規模及業務復雜程度，適當降低新設銀行業金融機構的注冊資本。此外，在投資人資格與境內投資人持股比例限制、業務準入條件與范圍、新設法人機構或分支機構的審批權限和公司治理等方面也實行低門檻政策。

　　《意見》出臺后，社會各方面總體反映良好，期盼較大。同時，也存在一些不同程度的擔心。一是擔心“冷場”，沒有實實在在的后續措施及時跟進；二是擔心“失控”，各類投資主體和機構設立會一哄而上；三是擔心“走老路”，走過去合作基金會的老路。因此，在調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策實施過程中要切實做好“三防”：一要防止停留在口頭上。支持社會主義新農村建設重在落實，目前銀監會正在穩步推進試點工作，要加強配套政策支持、監管部門行政引導和地方政府積極培育。二要防止一哄而起。應當吸取過去農村合作基金會和儲金會的教訓，防止只注重機構數量，不注重風險和質量，盲目追求組建機構進度的思想。三是防止放松監管。對新機構應做到人員要懂行，運營要規范，風險要嚴控，確保新機構有新機制。新機構從設立開始，就要實行嚴格的、動態的、盯住式的監管，并根據資本充足率和資產質量等情況，適時采取遞進式嚴格監管措施，確保及時分類處置問題機構。

　　唐仁健：探索建立適合中國特色的農村金融體系

　　《意見》的出臺，是對建立有中國特色的適合農村經濟發展需要的農村金融體系的一個很重要的探索，是向完善農村金融體系邁出的十分重要的一步。《意見》鼓勵建立的村鎮銀行和新型信用合作機構，是對我國以國有和國有控股為主的正規金融機構的非常重要的完善和補充。同時，怎樣在農村監管這些新型金融機構和金融組織，《意見》也提出了一個很重要的命題。下一步需要思考的問題，主要是：

　　第一，農村金融要有適度有限的市場競爭，否則農村地區金融機構特別是信用合作社將面臨活力不足、競爭力不強的問題。國外的合作經營組織，就是因為面臨強大的商業資本等其他市場主體與之競爭，才逐漸在競爭中存活延續了下來。因此，對于如何在中西部乃至整個農村地區建立一個適度競爭的金融市場格局，我們要在政策上做一點儲備和考慮。

　　第二，政策性金融的問題要加快解決。在1978年農村改革的時候，當時中央的25條政策規定里就講到對農村要提供長期政策性的貸款，但是這條政策到目前為止快30年了，問題基本仍未解決。

　　第三，其他相關市場的培育問題。比如說資本市場、期貨市場、農業政策性保險等，要盡快跟上。這些事情中，比較急迫的主要是發展農業政策性保險。

　　第四，制定一個有利于農村金融機構發展的政策環境，這需要下一步花大力氣研究。其中最重要的一條是財稅政策，因為它不但杠桿撬動的作用非常大，而且也是目前最短缺的。我們國家提出了改善宏觀調控在手段運用上財政和金融兩個政策要配套，在發展農村經濟中尤其需要如此。社會主義新農村建設中發展現代農業面臨的任務和困難很多，而目前資金配置的體制、機制均不完善。單靠財政轉移支付肯定不行，而靠金融目前又靠不上，兩大政策缺乏聯動。此外，農村沒有合作金融不行，沒有民間金融也不行，沒有政策性金融適當的支持和引導也發展不起來，這些問題都需要我們將之作為基本的概念，先認識清楚如何發揮它們的合力，然后再進行具體的政策設計和制度安排。

　　巴曙松：建立農村金融機構發展的正向激勵機制

　　下一步在《意見》的實施過程中，有幾個問題需要研究。第一個是利率問題，農村金融服務有空白而地下融資很活躍，這跟利率機制不到位有關系。在一個風險程度相對較高的地方進行貸款業務，如果沒有相應的利率激勵的話，業務的可持續性就會受到影響。

　　第二，《意見》強調了嚴監管，但目前基層地區監管資源嚴重不足的問題又客觀存在著，一方面監管的層次在向上升，另一方面農村金融改革下一步發展的方向是往下延伸，這樣一個錯配很容易導致監管出現真空，因此必須要有一個統籌的考慮。

　　第三，農村金融仍然是一個高風險的領域，出現經營失敗是很正常的，問題出現之后我們必須有后續的處置措施，機構的退出和存款人利益的保護如果沒有存款保險體系的話，將來就會變成財政隱性的負擔或者監管部門要承擔的社會責任，對此我們在起動之初就要提早考慮。

　　第四，農村金融要先解決服務空白問題，后解決競爭不充分問題，這本身具有內在邏輯的一致性，但現實中兩個問題是連在一起的。競爭不充分，導致了效率比較低的機構不愿意提供本來有很大市場的服務，因此建立正確的正向激勵機制，是現代金融監管很重要的一個方向。讓做得好的得到擴張機會，做得不好的受到約束。目前的信用聯社體制，有兩個值得注意的現象。一是在一些省市實行統一管理后，由于管理責任交到了地方政府，為了維持轄內穩定，出現把轄內一些經營比較好的信用聯社的利潤、盈利轉移到經營不好的聯社去的現象，變成了負向激勵。二是聯社開始有了一些統一調度資金的職能，出現資金向大企業、大客戶集中的現象，這與我們改革所希望引導的方向是不一致的。

　　宋洪遠：建議考慮土地銀行的設立問題

　　以往農村金融改革的思路更多地是著眼于防范風險，而問題是農村最缺的是服務，把著眼點從防范風險轉到在防范風險同時改革農村金融服務，在這一點上我覺得《意見》設定的內容和思路，抓住了農村金融的突出問題，符合農村實際。同時，《意見》體現出的“放寬、調整、鼓勵、支持、引導”思路，也是一個很大的轉變，因為更多地強調主渠道，“開正門”疏導比一味地“堵側門”要起作用。

　　針對《意見》，我有以下幾點思考。一是新機構設置主要強調在中西部和貧困地區，帶來一個問題是這些地區的經濟能力對新設銀行的可持續性挑戰很大，因此單強調針對落后地區的政策定向，較難調動起積極性。二是發起人方式采取一家銀行作為發起人，將面臨該銀行有沒有發起動力和能不能發動起來的問題，建議對原來已經有一定基礎的或運作情況比較好的小額貸款試點組織，發起要求適當放寬一點，可能更容易實現。三是對農村信貸要統籌考慮，對農村的借貸、商業信用要進行系統規范，引導它往正規的金融機構、金融行為上去發展。四是相關支持政策的問題，如財政支持、利率政策、法律環境等都需要積極與有關部門協調。五是除村鎮銀行、貸款子公司和信用合作組織外，能否考慮設土地銀行的問題。土地問題在農村很棘手，很多事都是土地引起的，國外有一些設置土地銀行的經驗，建議作為今后放寬市場準入的內容考慮進來。六是貸款期限結構、擔保抵押等操作中的具體管理問題，也要一并考慮進來。

　　姜長云：從業人員的要求與監管方式的創新

　　金融是專業性比較強的一個行業，對于農民合作性質的金融或準金融組織，在金融專業知識、金融企業的運作技能方面監管部門首先要給予指導和培訓。其次，《意見》指出應選舉有農業技術專長的人員作為新設機構董事、高級管理人員，這個是必要的，但我認為選取具有市場運作能力的人員作為董事和高級管理人員可能更為重要。與其類似的還有一個農村信用擔保機構的人員組成問題，很多地方發展信用擔保機構，聘用的人員主要是兩類，一類是銀行退休人員，另一類是財務人員，但是信用擔保有很多專業技術，銀行和財務的相關性比較強，光靠這兩類人員去搞信用擔保的話，實際是很不夠的。第三，加強監管力量配備的同時，監管方式的運用要強調針對性和實用性。第四，這次放寬市場準入主要是在中西部和貧困地區，這些地方政府干預更容易出現，因此要注意防止地方政府特別是鄉鎮政府過多干預的問題。

　　焦瑾璞：對新設機構存款市場的準入要慎重

　　《意見》出臺后，我對其有幾個思考：第一個是對突破與協調的思考。可以說，《意見》對于機構準入有很大的突破，但農村金融是一個老大難問題，是老問題、大問題又是難問題，它不僅僅是一個方面能夠解決的問題，里面還需要大量的協調，比如農村金融機構體系、市場體系、政策服務體系三大體系的協調，等等。第二個思考，是對主導和引導的思考。農村金融有自身特點，它的特殊性很多在于“點多、面廣、分散、風險大”，因此要相信基層、相信人民群眾的智慧，創新的思路自下而上可能更具生命力。一個正常市場經濟的國家，政府的主要作用是扶持和引導，而不應是主導。第三個思考，是市場與結構的關系。農村金融從市場結構角度看，應更多地關注貸款市場。存款市場競爭已經很充分了，新設機構在存款市場上的準入應慎重一些，因為這將直接涉及存款市場的外部性，涉及廣大儲戶的利益，而在貸款市場方面可以做更多的文章。第四個思考就是準入與退出。如果存款市場放開的話，機構的退出將來可能更難，它的外部性問題更多。第五個思考就是新生與存續的問題。我們這里注重的是一種新生，那么對于存續的一些機構該怎么辦？現在存續的有福利性的小額貸款公司，有商業性的小額貸款公司，還有一些投資性的小額貸款機構，特別是有著良好記錄的一些公司該怎么辦？對此應該有所考慮。

　　溫鐵軍：真正把合作金融還給農民

　　我國當前的農村金融狀況與宏觀經濟形勢是高度相關的，現在確實存在著大城市和沿海發達地區金融資源相對過剩，而大多數農村和欠發達地區金融資源不足的情況。《意見》出臺，對于改善農村金融的供給狀況意義是十分重大的。我們既然不想讓它“冷場”，那么一開始就要有一個打開局面的安排。建議除了銀監會規定的六個試點省之外，也應將其他已經做了幾年試點的地區納入到試點范圍中去。

　　以這次政策調整為契機，要“把合作金融還給農民”，充分體現合作金融的合作性。世界上任何一個正常市場經濟的國家，農民的合作金融都是“農營”的，政府的作用只是扶持，放寬政策，給予足夠的優惠。農村合作金融的發展在世界上所有發展中國家都是大難題，不是僅僅政府放開限制、給足了政策優惠就能夠干好的。在這個問題上，我們也不可能有現成的經驗，照搬其他國家的監管方式恐怕都難以解決這個問題，即使是世界上最成功的日韓模式對我們來說也未必可以照搬，因為完全內部化的農村合作金融也有很嚴重的問題。我們要用創新的思路，在工作中切實體現中央提出的創新型國家戰略，真正的去創新而不照搬，我們就能辦好。如果能解決好這一世界性難題，對世界將是一個貢獻。以往的教訓，其實并不是農民合作經營的問題，而是政府干預的問題。我認為，把合作金融還給農民，只要相信群眾，依靠群眾，合作金融就能辦好。

　　秦池江：民間金融要有一條“黃線”

　　建新機構是必要的，但對于原有的機構也應允許它存在。在我們原有的思路下信用社變成了聯社，現在好多省份又想再變成省級合作銀行甚至股份制商業銀行，但是，其中有一些農村信用聯社里的基層機構和現有的城市信用社如果經營能力、經營業績可靠，可以轉化為農村金融服務的專業機構，應當允許它分離出來。其次，發展農村金融沒有財政和政府的扶持政策是不行的，比如在稅收減免方面，就應對為農業服務的金融機構實行免稅政策。第三，在監管方式上，對正規金融機構和半正規化金融機構在監管內容、方式、標準上一定是有差別的，如果我們仍然像對正規商業銀行那樣監管這些機構，是行不通的。第四，人員素質問題，學歷、資格不足以說明他的素質，為農民辦事歸根到底還必須要有為農民做事的精神。對于干部的培訓不僅要有金融知識的培訓還要包括農村經濟知識的培訓，搞金融的不懂農業生產怎么回事，不懂農民信用觀念怎么回事，想做好金融是很難的。寧愿先培訓好了再干，也不要讓它亂了以后再去整頓和治理。第五，民間金融問題，對于相當一部分有經營頭腦、懂經營知識的民間主體，應允許其合法化。民間金融要有一條“黃線”，“黃線”以內允許其發展，超越“黃線”，就應依法加以管制。

　　湯敏：拓展農村金融開放的深度和廣度

　　關于新設機構的形式與準入標準問題，銀監會對村鎮銀行發起人要求商業銀行要占20%以上的股份，可能有一些商業銀行愿意做一些試點，但大部分銀行將面臨是投資新設縣級的小銀行還是直接增設營業部、分支機構的權衡問題。因此，這一規定需要根據試點情況適時調整，如果覺得規定過嚴，就應適當放寬一些。商業銀行設立貸款子公司，也面臨同樣的問題。從人民銀行對小額貸款公司的試點看來，民間資本對成立貸款公司有很大的熱情，貸款公司雖然對投資者而言風險比較大，但其社會風險較小，在這個問題上，建議采取多種模式進行試點，相關規定應適當放寬一些。

　　其次，建議盡快出臺信用合作組織的管理條例。當前最有操作性或者馬上可以大規模開展的就是社區性的農業合作組織，但是要防止一哄而上，這需要我們設計一個比較細節化的審批、管理條例。

　　第三，建議在農村金融機構的貸款利率政策方面出臺配合政策，這需要央行作出支持。例如，目前農村金融貸款利率浮動2.3倍可能還不夠，可考慮將人民銀行在5個省份試點基準利率4倍的政策推廣到銀監會的試點里面。

　　第四，要迅速增加對農村金融監管的投入，從人員到資金，銀監會都應找有關部門制定一些政策。如果大量小的金融組織出現在縣級以下，銀監會基層力量薄弱的問題就十分突出。

　　第五，關于進一步拓展農村金融開放的深度和廣度，我建議一是考慮像有些國家那樣通過法律法規的方式規定金融機構要有一定比例的資金投到農村去，因為如果沒有強制規定的話，金融機構很可能就沒有進入農村市場的積極性。但在投入方式上，金融機構可以選擇自己做，也可以通過批發貸款的方式委托別的機構做。二是對社會投資性質的金融組織作出規范。這些組織不以利潤最大化為主要目的，但操作方式是按照商業方式運行的，并真正能對貧困地區、貧困農民提供服務。類似這樣的機構在全世界已經很多，而且完全有可持續性，在國內也已經有一批試點，并已經證明在中國完全也是可以存活下去的。因此建議有關部門包括銀監會能夠對這部分組織給出具體的政策，比如授予金融行業“準生證”，使其有批發貸款的可能，進而發展得更快。三是銀監會出臺這項新的政策，其“多元化、民營化、低門檻、嚴監管”的思路完全可以推廣到其他金融領域，比如說證券業和保險業，它們也應用這種思路來梳理和推動其監管政策，出臺相應措施支持農村金融業的發展。

　　苑德軍：做好發展微小金融機構的基礎性工作

　　《意見》是重塑農村金融組織體系的破題之舉，當前金融機構業務同質化、產品同質化問題相當突出，這當中缺少微小金融機構，打造農村金融組織體系當中的微小金融機構對完善中國金融結構、提高經濟發展水平是有重大意義的。

　　村級信用合作組織、鄉級銀行設立后，農村金融這個隊伍將很龐大，并形成一個多元化的競爭格局。如果村級合作組織原則上只對本村服務，可能形成新的業務壟斷，不利于推進金融競爭。建議出臺措施，允許經營好的擴大經營范圍，就像城市商業銀行一樣有一個正向激勵的機制。關于信用合作組織的后續資金支持問題，如果其資本金很少，又沒有來源支撐的話，就不利于增強其活力，怎樣給予支持，是要思考的問題。此外，還要做一些基礎性工作，比如相當一部分的農村小企業沒有完善的財務記錄，農民更沒有財務記錄，盡管村級信用組織和農戶很貼近，但是必要的基礎性工作還是要做。另外，如何把民間融資納入到契約化和規范化的軌道，也是推進農村金融體系改革中應該認真研究和思考的問題。