成立中國郵政儲蓄銀行的政策思路

　　——訪中國銀監會副主席蔡鄂生

　　本刊記者 林鐵鋼

　　經國務院同意，中國銀監會2006年12月31日正式批準中國郵政儲蓄銀行開業，同意由不久前成立的中國郵政集團公司以全資方式出資組建“中國郵政儲蓄銀行有限責任公司”，并核準《中國郵政儲蓄銀行有限責任公司章程》。中國郵政儲蓄銀行成立，是我國銀行業改革取得的又一項新的重要成果，也標志著我國郵政儲蓄經營管理進入了一個新的發展階段。為進一步了解郵政儲蓄銀行成立的政策思路、市場定位和監管理念，本刊記者專訪了中國銀監會副主席蔡鄂生。

　　記者：首先請您介紹一下目前中國郵政儲蓄銀行成立的進展情況。

　　蔡鄂生：郵政儲蓄自1986年恢復辦理以來，經過20年的發展，已成為我國一支重要的金融力量。目前，郵政儲蓄網點超過37000個，其中2/3以上網點分布在縣及縣以下農村地區，是中國營業網點最多的金融機構；郵政儲蓄存款余額16000多億元，是第五大存款機構；郵政綠卡發卡量達到1.4億張，是第三大發卡機構；郵政儲蓄資金自主運用3年多來，已形成資產超過8500億元；郵政儲蓄經營范圍已由最早的人民幣儲蓄和匯兌業務，發展成為包括本外幣負債類業務、代理類中間業務、以銀行間債券買賣和協議存款為主的資產類業務等品種較為豐富的商業銀行業務。郵政儲蓄提供的基礎金融服務，覆蓋城鄉，深入人心，被稱為“綠色銀行”，已成為我國農村金融服務體系的重要組成部分。

　　按照2005年8月19日國務院正式出臺的《郵政體制改革方案》精神，新組建的郵政儲蓄銀行是中國郵政集團公司控股的銀行，所有郵政金融業務都要劃歸郵政儲蓄銀行管理。經過1年多的積極努力，目前成立銀行的政策環境和技術條件都已成熟。

　　首先，根據這一改革精神，成立郵政儲蓄銀行可以維護郵政整體利益不受損失，有利于確保郵政整體改革的順利實施。在郵政集團內部成立全資控股的郵政儲蓄銀行，銀行的全部經營成果仍將體現為郵政的資產和收入，不僅可以不影響郵政整體利益，而且將有利于提高郵政整體經營管理水平，加強對郵政網絡資源的綜合利用，提高郵政普遍服務能力。

　　其次，作為成立郵政儲蓄銀行的重要前提條件，目前郵政政企分開改革已基本完成，中國郵政集團公司已經國務院批準成立，并具備郵政儲蓄銀行出資人的條件。同時，郵政系統內部對成立郵政儲蓄銀行的認識比較一致，思想也比較統一。外界對成立郵政儲蓄銀行也已形成了良好的市場信心，輿論對組建郵政儲蓄銀行的呼聲和期待都比較高。

　　第三，近年來郵政儲蓄業務的快速發展，客觀上也為郵政儲蓄向現代銀行過渡創造了積極條件，如營業設施、網絡系統及安全措施不斷得到改善，一些地方已向商業銀行看齊，內部管理上逐步向商業銀行轉型，培養了一批具備金融從業資格的人員等，客觀上已為郵政儲蓄成立銀行奠定了基礎。

　　第四，根據國務院原則同意的《中國郵政儲蓄銀行籌建方案》，銀監會于2006年6月22日正式批準籌建中國郵政儲蓄銀行。經過6個月的緊張籌備，郵政儲蓄銀行開業的各項準備工作已基本完成，并由中國郵政集團公司作為出資人，正式向銀監會提出了郵政儲蓄銀行開業申請。經銀監會認真審核，開業申請材料基本齊備，符合《公司法》和《商業銀行法》等有關法律法規的要求，能夠將郵政儲蓄機構按照規范的公司治理制度和現代商業銀行運行管理要求，依法納入銀行業監管體系。

　　記者：郵政儲蓄銀行成立的重要意義是什么？

　　蔡鄂生：成立郵政儲蓄銀行，實現郵政與郵政儲蓄分業經營，按照金融企業進行管理與監管，是深化我國金融體制改革、完善農村金融服務體系的必然要求，也是當前盡快規范郵政儲蓄機構經營發展，防范和化解郵政金融風險，有效解決郵政儲蓄資金返回農村使用的迫切需要。

　　當前，隨著郵政儲蓄業務的快速發展，郵政儲蓄與郵政企業混合經營管理的體制問題日益突出，各種風險難以防范，特別是郵政儲蓄新增資金自主運用后，由于郵政儲匯局只是郵政局的一個內設職能部門，而非獨立法人機構，郵政儲蓄體制與風險管理的矛盾日益加深。這些問題和矛盾的存在，導致當前郵政金融風險不斷積聚，郵政儲蓄資金運用在有限渠道內高度集中，信用風險、市場風險和操作風險日益突出，難以有效防范。

　　另一方面，郵政儲蓄依附郵政企業，維系目前作為簡單吸存機構的經營體制，不僅無法建立有效的儲蓄資金返哺農村的機制和渠道，不能從根本上解決郵政儲蓄分流農村資金問題，而且隨著基層郵政企業經營理念向存款指標傾斜，加重了從農村“抽血”的問題，削弱了其服務“三農”、支持農村經濟發展的作用。

　　因此，問題的總根源在于目前的郵政儲蓄管理體制和組織模式已經嚴重不適應其業務發展要求，解決問題的出路是必須加快郵政儲蓄體制改革，組建郵政儲蓄銀行，使郵政儲蓄業務從郵政部門完全獨立出來。組建郵政儲蓄銀行，將有利于銀監會依法將郵政儲蓄納入銀行業監管范疇，加強對其監督管理，規范其經營行為，防范和化解郵政金融風險，保護存款人利益；有利于郵政儲蓄機構按照現代企業制度和商業銀行運行管理要求，建立健全內部控制和風險管理長效機制，提高穩健經營能力和整體競爭水平；有利于理順郵政與郵政儲蓄的關系，促進雙方業務的可持續發展；有利于通過尋求有效機制和途徑，解決郵政儲蓄資金返回農村使用問題。

　　記者：組建郵政儲蓄銀行的指導思想和基本思路是什么？

　　蔡鄂生：總的指導思想，是以黨的十六大和中央“十一五”規劃建議提出的深化金融體制改革精神為指導，按照金融體制改革的方向，加快成立中國郵政儲蓄銀行，建立起適應市場經濟要求、符合金融行業發展規律的郵政儲蓄運行機制，進一步完善我國農村金融服務體系，防范和化解金融風險，實現國有資產的保值增值。通過積極完善條件，借鑒國內外經驗，逐步將郵政儲蓄銀行建設成為資本充足、內控嚴密、運營安全、服務與效益良好的現代金融企業。

　　組建的基本思路是，中國郵政儲蓄銀行要按照《公司法》、《商業銀行法》等法律規定和現代商業銀行運行管理要求，建立健全法人治理結構，完善內部控制制度和風險管理機制，建立獨立的財務會計核算體系、IT系統和專業人才隊伍，實現穩健經營和可持續發展。通過引進先進銀行管理理念，對現有郵政儲蓄機構、業務和人員管理體系進行重組改造。按照“扁平化”的機構管理模式，組建郵政儲蓄銀行分支機構；按照“流程銀行”的業務管理模式，重塑業務管理線條；本著與郵政業務“資源共享、分賬核算”的原則，將現有的郵政儲蓄網點改造成為管理科學、運行安全的郵政儲蓄銀行經營機構，實行人員和業務專業化垂直管理。在組建初期，郵政儲蓄銀行以吸收存款為主，資金由總行集中批發運用。在加強內部控制建設和現有人員培訓的基礎上，積極引進專業人才，逐步擴大業務范圍，并積極創造條件向現代商業銀行方向發展，全面提高銀行競爭能力和服務水平。

　　記者：郵政儲蓄銀行的法人治理結構如何設計？怎樣建立郵政儲蓄銀行與郵政集團公司的規范關系？

　　蔡鄂生：郵政儲蓄銀行要按照“三會分設、三權分開、有效制約、協調發展”的原則，依法建立以董事會、監事會、高級管理層等機構為主體的組織架構和保證各機構獨立運作、有效制衡的制度安排，以及科學、高效的決策、激勵和約束機制。

　　郵政集團公司通過資本紐帶對郵政儲蓄銀行主張權利，對郵政儲蓄銀行承擔有限責任，不干預郵政儲蓄銀行的經營管理活動。郵政儲蓄銀行以安全性、流動性、效益性為經營原則，實行自主經營、自擔風險、自負盈虧、自我約束，以其全部法人財產獨立承擔民事責任。由于郵政集團公司既是郵政儲蓄銀行的出資人，郵政儲蓄銀行又要繼續依托郵政網絡經營，二者之間在股權投資以外還存在著委托代理、業務合作等多種利益關系。為了鞏固改革成果，實現郵政與郵政儲蓄的共同、協調發展，郵政儲蓄銀行董事會與郵政集團高級管理層之間要建立良好的協商機制和議事制度，依據相關法律開展活動，明確雙方的責權利關系。雙方就重大事項，包括利益分配，網絡系統投資，網點建設、使用和管理等進行充分協商，進一步提高郵政網絡設施的經營能力，保障郵政集團公司的普遍服務職能，確保郵政儲蓄銀行的獨立經營和風險防范能力。

　　郵政儲蓄銀行的股東單一問題將是未來影響其公司治理的主要制約因素。在郵政儲蓄銀行籌建期間，我們就此問題廣泛聽取了世界銀行等國際機構的意見，并對主要國家郵政儲蓄改革實踐進行了認真研究。總的看，郵政儲蓄銀行公司治理改革，從郵政獨資到股權多元化乃至公開上市，符合我國金融體制改革的總體趨勢，也是國外郵儲改革的成功做法。在郵政儲蓄銀行成立并實現平穩運行后，我們將以此為基礎，積極督促郵政儲蓄銀行董事會適時推進股份制改革。

　　記者：郵政儲蓄銀行的組織體系怎么設計？

　　蔡鄂生：郵政儲蓄銀行將充分利用郵政儲蓄現有的經營管理組織架構和辦公條件，引入現代商業銀行的管理理念，建立管理科學、精簡高效的組織管理體系。

　　郵政儲蓄銀行將按照扁平化管理要求實行總分行管理模式。在北京成立中國郵政儲蓄銀行總行。對省級郵政局郵政儲匯局進行改組，按行政區劃，建立省級分行。郵政儲蓄銀行省級以下機構，根據各省(自治區、直轄市)不同情況和實際需要，設立精簡的地市級管理機構。郵政儲蓄銀行實行一級法人制，各級分支機構不具備法人資格，在總行授權范圍內開展活動。。

　　郵政儲蓄銀行將按照“流程銀行”管理模式設立內部機構，以客戶需求為中心，引入戰略事業部管理制度，優化業務流程和管理環節，形成清晰合理的業務管理線條和報告路線，確保郵政儲蓄銀行各業務之間相互獨立，上下垂直、專業化管理。按照企業內部管理會計的要求，對郵政儲蓄銀行的業務單獨考核核算，進行成本和風險控制。郵政儲蓄銀行繼續依托郵政網絡經營，與郵政合屋辦公，共用營業平臺，對網點進行分類、分級考核管理。

　　記者：郵政儲蓄銀行的市場定位是什么？其功能是否帶有政策性色彩？

　　蔡鄂生：郵政儲蓄銀行將在保留利用郵政網絡吸儲功能的基礎上，實行市場化經營管理，自負盈虧。所有郵政金融業務包括郵政匯兌業務劃歸郵政儲蓄銀行管理。郵政儲蓄銀行業務上由銀監會和人民銀行進行監管和調控，財政部進行財務監管和國有資產管理，在財政部單獨開立賬戶。郵政儲蓄銀行擁有和使用郵政儲蓄的名稱和品牌，業務范圍經銀監會批準，從為城鄉居民個人提供基礎金融服務和低風險的資金運用業務起步，逐步拓寬業務領域，積極向商業銀行發展。郵政儲蓄銀行成立初期以吸收存款為主，充分利用現有網絡，大力發展各項中間代理業務和零售業務，資金仍集中到總行批發運用。隨著郵政儲蓄銀行內部管理和風險控制能力的提高，可進一步發揮營業網絡和信息系統優勢，穩步拓展風險性業務，提高競爭能力和收益水平，確立郵政儲蓄銀行的品牌和優勢。

　　關于郵政儲蓄銀行的市場定位問題，是關乎這家銀行長期持續發展的戰略性問題，是銀行面對激烈市場競爭的生死存亡之根本大計。對此，我們在指導設計郵政儲蓄銀行整體方案過程中，始終抱著科學嚴謹的態度，以構建和諧金融秩序為指導方針，從我國金融協調發展的戰略高度出發，充分考慮郵政儲蓄經營和發展實際，廣泛吸收國外郵政儲蓄成功改革和定位的經驗，經過反復論證，最終確定了郵政儲蓄銀行面向城市社區和農村居民提供基礎金融服務，以零售和中間業務為主的市場定位。我們認為，這樣的定位是比較清晰、準確的，能夠充分發揮郵儲的網絡和客戶等綜合優勢，符合郵儲的實際和長遠發展方向。但是，這個定位并不意味著郵政儲蓄銀行不能從事批發業務。應該看到，郵政儲蓄銀行實現上述市場定位還需要一個長期努力的過程，在這個過程中，郵儲資金運用還是主要依靠其總行通過批發方式進行集中運用。

　　對于外界比較關注的這家銀行的性質問題，需要強調的是，郵政儲蓄銀行要走的是一條商業可持續的發展道路。國務院《郵政體制改革方案》已經明確郵政儲蓄改革要按照金融體制改革的方向，實行市場化經營管理，自負盈虧。這就充分指明了未來郵政儲蓄銀行的商業屬性，而不存在任何政策色彩的制度安排。

　　記者：郵政儲蓄資金返回農村使用問題如何解決？

　　蔡鄂生：郵政儲蓄資金返回農村、支持“三農”發展是社會關注的熱點，也一直是我們的工作重點。近年來，通過實行有傾斜的監管政策，郵政儲蓄資金返回農村使用的比例已有了明顯提高，在支持新農村建設方面取得了一定成效。截至2006年11月末，郵政儲蓄通過與農信社、農發行等農村金融機構開展協議存款、購買金融債、置換央行再貸款等方式，向農村返還資金余額1016億元，占郵儲自主運用資金總余額的12%。郵儲面向農村地區的小額質押貸款業務試點，短短幾個月內已累計發放貸款2.6萬筆，金額9億元，取得了良好的社會和經濟效益。

　　為了進一步加大郵儲資金支農力度，提高資金返回農村比例，我們將郵政儲蓄銀行納入農村金融服務的重要組成部分，要求其專門設立農村金融服務部門，面向“三農”開展業務。繼續督促郵政儲蓄銀行加強與政策性銀行和農村合作金融機構全面開展業務合作，提高支農服務水平。考慮到郵政儲蓄有2/3的網點分布在縣及縣以下農村地區，特別是在一些邊遠地區，郵政儲蓄是當地居民惟一可獲得的金融服務。因此，從滿足廣大農村居民日益增長的基礎金融需求，完善農村金融服務角度出發，未來郵政儲蓄銀行的農村網點將不完全按照市場的衡量標準和監管取向，簡單地采取退出手段，而是要從服務“三農”的大局出發，農村郵儲網點不僅要基本保留，而且要通過完善功能，充實業務，進一步提高農村金融服務的覆蓋面和滿足度。

　　記者：郵政儲蓄銀行要成為現代商業銀行，還存在哪些困難？將采取哪些措施？

　　蔡鄂生：歷史上由于郵政儲蓄長期作為郵政的一個內設機構進行經營管理，一直沒有按照金融企業制度和專業化管理要求，建立健全法人治理結構、激勵約束機制、內部控制和風險防范機制，人才儲備也比較缺乏。與國內其他銀行相比，郵政儲蓄銀行在資產業務、風險控制等方面尚有較大差距，需要抓緊積累經驗，不斷完善業務運行機制，努力適應經營環境的變化和市場對銀行提出的要求。郵政儲蓄銀行成立后，在專業化管理方面將會得到加強，但在相當長一段時間內，上述問題將在不同程度上仍然存在。這就要求郵政儲蓄銀行一方面要揚長避短，發揮優勢，形成核心競爭力；另一方面還要按照現代商業銀行的改革方向，繼續推進郵政儲蓄銀行的公司治理改革，完善內部控制和治理結構。

　　郵政儲蓄銀行成立后，將與其他銀行一樣，在機構、業務和高管人員等方面依法納入銀行監管體系，并實行以資本充足率為核心的審慎監管。銀監會將按照“管法人、管風險、管內控、提高透明度”的新監管理念，遵循“資產準確分類、足額計提準備、資本充足、做實利潤”的持續監管路線，建立健全郵政儲蓄銀行以資本為核心的約束機制，督促其加強內部風險管理，重點對郵儲資金運用環節的信用風險、市場風險以及基層操作風險實施監管，加大案件治理力度。從穩健經營出發，郵政儲蓄銀行的業務范圍，將從為城鄉居民提供基礎金融服務和從事低風險的資產業務起步，通過不斷加強銀行內部管理和風險控制能力，逐步拓展風險性業務。改革發展的最終目標，是將郵政儲蓄銀行建成一個資本充足、內控嚴密、營運安全、競爭力強的現代商業銀行。