周漢華/文

　　傳統(tǒng)上，當(dāng)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)處于自然壟斷狀態(tài)之下，尤其是完全由國(guó)有壟斷企業(yè)經(jīng)營(yíng)時(shí)，存在的往往是政企不分的管理結(jié)構(gòu)和監(jiān)管體系，且不適用反壟斷法(競(jìng)爭(zhēng)法)。伴隨著競(jìng)爭(zhēng)的引入和規(guī)制的減少，一方面是政企分開(kāi)，政府宏觀(guān)政策職能與監(jiān)管職能的分離，另一方面則是競(jìng)爭(zhēng)法在基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的逐步適用和范圍的擴(kuò)大。可以這么說(shuō)，競(jìng)爭(zhēng)越深入，規(guī)制越減少，反壟斷機(jī)構(gòu)(競(jìng)爭(zhēng)機(jī)構(gòu))與競(jìng)爭(zhēng)法在基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)治理結(jié)構(gòu)中的地位就越突出。根據(jù)各國(guó)反壟斷法律，反壟斷主要針對(duì)的是如下三個(gè)領(lǐng)域中的獨(dú)占權(quán)力：一是不同公司之間縱向或者橫向的協(xié)議瓜分市場(chǎng)行為；二是一家公司濫用市場(chǎng)支配力的行為；三是不同公司之間的結(jié)構(gòu)聯(lián)合行為，包括合并、交換股票或者資產(chǎn)、合資、交叉持股等。

　　然而，由于基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)仍然需要強(qiáng)有力的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)構(gòu)的介入在某些情況下必然會(huì)引起兩者之間的管轄權(quán)沖突，有時(shí)甚至?xí)�出現(xiàn)兩個(gè)機(jī)構(gòu)之間的不同結(jié)論，使經(jīng)營(yíng)者的決策面臨諸多不確定性。 為此，需要從制度安排上避免出現(xiàn)管轄權(quán)沖突，在監(jiān)管機(jī)構(gòu)與競(jìng)爭(zhēng)機(jī)構(gòu)之間合理配置權(quán)力，降低經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)成本。

　　監(jiān)管機(jī)構(gòu)與競(jìng)爭(zhēng)機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力配置可以有不同的模式或者組合，它們分別有自己的長(zhǎng)處與不足。以下通過(guò)對(duì)各種模式的分析，系統(tǒng)提出在我國(guó)配置監(jiān)管權(quán)力與反壟斷權(quán)力的初步設(shè)想。

　　監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為主要的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)

　　為了保證產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的決定得到有效實(shí)施，避免監(jiān)管機(jī)構(gòu)與反壟斷機(jī)構(gòu)出現(xiàn)不同意見(jiàn)，一種辦法是將反壟斷執(zhí)法權(quán)配置給監(jiān)管機(jī)構(gòu)，使監(jiān)管機(jī)構(gòu)就競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題作出的決定豁免反壟斷機(jī)構(gòu)的審查和反壟斷法律的適用。例如，根據(jù)美國(guó)Clayton法第7條，某些受到監(jiān)管機(jī)構(gòu)規(guī)制的交易，包括Surface Transportation Board,農(nóng)業(yè)部和SEC所批準(zhǔn)的某些交易，可以免除反壟斷機(jī)構(gòu)的審查。例如，作為Interstate Commerce Commission的繼承者，Surface Transportation Board在規(guī)制鐵路時(shí)必須考慮競(jìng)爭(zhēng)法律與政策。STB有權(quán)批準(zhǔn)合并和兼并，經(jīng)其批準(zhǔn)的交易豁免反壟斷法律執(zhí)法。并且，一旦STB確定鐵路對(duì)某種特定運(yùn)輸構(gòu)成“市場(chǎng)支配地位”，則可以對(duì)費(fèi)率進(jìn)行規(guī)制。司法部可以對(duì)不在STB管轄權(quán)范圍內(nèi)的行為，如定價(jià)，進(jìn)行反壟斷處理。STB與司法部對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)政策的不同掌握從美國(guó)1996年的Union Pacific/Southern Pacific的合并中可見(jiàn)一般。當(dāng)時(shí)，這涉及到美國(guó)西部三家主要的鐵路公司中的兩家的合并，因此，司法部認(rèn)為這種合并會(huì)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)造成極大的損害，而STB并未接受司法部的意見(jiàn)，批準(zhǔn)了合并。合并以后，服務(wù)急劇下降，果然造成了巨大的經(jīng)濟(jì)損失。另外，在英國(guó)，電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)(OFTEL)就被授權(quán)在電信領(lǐng)域適用反壟斷法。從2000年開(kāi)始，OFTEL可以根據(jù)競(jìng)爭(zhēng)法對(duì)付電信領(lǐng)域的壟斷行為。

　　上述權(quán)力配置應(yīng)該說(shuō)隨著近年來(lái)的規(guī)制改革浪潮已經(jīng)發(fā)生了很大的變化，總的方向是其范圍越來(lái)越小，只適用于非常有限的領(lǐng)域。這種變化的主要原因在于，這種模式難以保證不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)適用反壟斷法律的統(tǒng)一性。并且，即使監(jiān)管機(jī)構(gòu)在作出決定前會(huì)考慮競(jìng)爭(zhēng)機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)適用反壟斷法律考慮得更多的是產(chǎn)業(yè)監(jiān)管政策和本產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而不是宏觀(guān)的競(jìng)爭(zhēng)政策和消費(fèi)者利益。因此，這種權(quán)力配置并不是一種合理的權(quán)力配置。

　　實(shí)際上，由于我國(guó)長(zhǎng)期缺少專(zhuān)門(mén)的反壟斷法律與反壟斷機(jī)構(gòu)，在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，類(lèi)似于國(guó)外的反壟斷執(zhí)法權(quán)力一直配置在政策部門(mén)和產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，例如，計(jì)劃與財(cái)政部門(mén)確定價(jià)格，經(jīng)貿(mào)委管改制與合并，外經(jīng)貿(mào)部管合資，產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)管理上述所有方面的活動(dòng)。我國(guó)現(xiàn)行體制下，盡管工商局具有處理不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的權(quán)力，好象具有某種專(zhuān)門(mén)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的雛形，但我國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法所謂的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為與國(guó)外的壟斷行為具有實(shí)質(zhì)上的差別，工商局的反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)職能與典型的反壟斷職能不可同日而語(yǔ)。

　　在上述權(quán)力配置下，我國(guó)不但未能在基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)形成有序的競(jìng)爭(zhēng)局面，反倒使行政性壟斷成為社會(huì)廣泛關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題，使產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)成為眾多批評(píng)的對(duì)象。顯然，產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)已經(jīng)失去了繼續(xù)單獨(dú)行使反壟斷執(zhí)法權(quán)力的合法性與社會(huì)認(rèn)同，必須對(duì)這種權(quán)力配置進(jìn)行根本性的變革，發(fā)育專(zhuān)門(mén)的反壟斷機(jī)構(gòu)與反壟斷機(jī)制。為達(dá)此目的，應(yīng)該盡快制定反壟斷法，明確壟斷的主要形式與反壟斷的重點(diǎn)領(lǐng)域，并設(shè)立獨(dú)立的反壟斷機(jī)構(gòu)——公平交易委員會(huì)，形成有力的反壟斷機(jī)制。

　　廢除產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，反壟斷機(jī)構(gòu)行使監(jiān)管權(quán)力

　　如果說(shuō)上一種模式是一個(gè)極端，是以監(jiān)管權(quán)代替反壟斷權(quán)，這種模式正好與上一種模式相反，是另一個(gè)極端，即以反壟斷權(quán)代替監(jiān)管權(quán)。這種模式的典型例子是新西蘭，它完全廢止了產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，由反壟斷機(jī)構(gòu)集反壟斷權(quán)與監(jiān)管權(quán)于一身。這種模式的優(yōu)點(diǎn)是形成了反壟斷法律適用的統(tǒng)一性，不會(huì)出現(xiàn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與反壟斷機(jī)構(gòu)之間的管轄權(quán)沖突和對(duì)法律的不同解釋?zhuān)�但缺陷是不能保證某些規(guī)制目標(biāo)，如普遍服務(wù)、互聯(lián)互通的實(shí)現(xiàn)。尤其對(duì)于轉(zhuǎn)型國(guó)家而言，僅僅依靠廢止規(guī)制并不能導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)格局的自然形成，因此，這種模式在我國(guó)甚少可行性與可操作性。

　　上述兩種權(quán)力配置所存在的問(wèn)題表明，我們?cè)谂渲帽O(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力與反壟斷機(jī)構(gòu)的權(quán)力時(shí)，必須在這兩種極端之間求得某種平衡，不能偏廢任何一種權(quán)力的作用。這就是我們下面將要討論的合作機(jī)制的建立問(wèn)題。

　　建立反壟斷機(jī)構(gòu)與監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的合作機(jī)制

　　作為合作機(jī)制，反壟斷機(jī)構(gòu)與監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的合作形式可以多種多樣，既可以是正式權(quán)力上的分享，也可以是程序上的合作，或者是知識(shí)與信息上的溝通等等。作為具有制度與法律意義的劃分，通常可以從權(quán)力構(gòu)架上進(jìn)行分類(lèi)，將合作機(jī)制分為分權(quán)型的合作機(jī)制與權(quán)力共享型的合作機(jī)制。

　　分權(quán)型的合作機(jī)制是指反壟斷機(jī)構(gòu)與監(jiān)管機(jī)構(gòu)各自行使自己的職權(quán)，反壟斷機(jī)構(gòu)執(zhí)行反壟斷法律，監(jiān)管機(jī)構(gòu)執(zhí)行監(jiān)管。在基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)，這種模式應(yīng)該是最為基本的形式。經(jīng)營(yíng)者既要受到反壟斷法的規(guī)范，同時(shí)也要受到監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管，經(jīng)營(yíng)者不能因?yàn)槭艿奖O(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管就豁免反壟斷法律的適用。為避免兩者產(chǎn)生矛盾，應(yīng)該從行為的類(lèi)型上對(duì)各自職權(quán)的范圍進(jìn)行劃分，即各自的職權(quán)適用于一定的特定領(lǐng)域。例如，對(duì)于不正當(dāng)定價(jià)和瓜分市場(chǎng)協(xié)議之類(lèi)的典型壟斷行為，應(yīng)該由反壟斷機(jī)構(gòu)處理，監(jiān)管機(jī)構(gòu)無(wú)權(quán)查處。而對(duì)于發(fā)放許可，確立主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商應(yīng)該收取的價(jià)格或者保證普遍服務(wù)之類(lèi)的典型監(jiān)管問(wèn)題，應(yīng)該由監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。

　　如果兩者產(chǎn)生矛盾(主要是合并審查和對(duì)主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商行為的監(jiān)管)，會(huì)發(fā)生明示或者默示的反壟斷豁免問(wèn)題。明示的豁免是指法律明確以規(guī)制代替反壟斷法律。如果沒(méi)有這種明示的豁免，則可能會(huì)發(fā)生默示的豁免問(wèn)題，即由反壟斷機(jī)構(gòu)與法院從法律原則中推導(dǎo)出的反壟斷豁免。在國(guó)外的司法實(shí)踐中，默示的反壟斷豁免掌握得非常嚴(yán)格，只在特殊情況下，為了避免監(jiān)管體制的中斷才允許默示的豁免。當(dāng)然，即使產(chǎn)生反壟斷豁免問(wèn)題，反壟斷機(jī)構(gòu)仍然可以在程序上起咨詢(xún)作用，在監(jiān)管機(jī)構(gòu)作出決定前提出咨詢(xún)意見(jiàn)。

　　權(quán)力共享型的合作機(jī)制是指監(jiān)管機(jī)構(gòu)與反壟斷機(jī)構(gòu)共同執(zhí)行反壟斷法律，這種權(quán)力配置主要適用于電信、電力與銀行領(lǐng)域的企業(yè)合并審查方面。例如，在美國(guó)，對(duì)于FCC所監(jiān)管的電信運(yùn)營(yíng)商，F(xiàn)TC與司法部根據(jù)Clayton法第7條有共同管轄權(quán)。美國(guó)1996年電信法進(jìn)一步擴(kuò)大了司法部的權(quán)力，廢止了原先FCC可以給予地方電話(huà)公司合并反壟斷審查豁免的權(quán)力。盡管美國(guó)國(guó)會(huì)仍然希望在合并審查方面繼續(xù)發(fā)揮FCC的專(zhuān)業(yè)特長(zhǎng)，但顯然不愿意將這種權(quán)力只授予FCC。在電力領(lǐng)域，美國(guó)聯(lián)邦電力法并未規(guī)定反壟斷豁免，對(duì)于電力設(shè)施之間的合并，反壟斷機(jī)構(gòu)與Federal Energy Regulatory Commission (FERC)有共同管轄權(quán)。根據(jù)聯(lián)邦能源法第203條，F(xiàn)ERC根據(jù)共同利益標(biāo)準(zhǔn)審查合并行為，這一標(biāo)準(zhǔn)不同于Clayton法第7條所規(guī)定的在任何相關(guān)市場(chǎng)中“實(shí)質(zhì)性地減少競(jìng)爭(zhēng)”不得合并的標(biāo)準(zhǔn)。盡管FERC必須考慮競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題，但競(jìng)爭(zhēng)原則不是它作出決定的唯一原則。因此，對(duì)于FERC所批準(zhǔn)的合并，反壟斷機(jī)構(gòu)可以通過(guò)起訴加以阻止，F(xiàn)ERC也可以拒絕批準(zhǔn)司法部與FTC并不反對(duì)的合并。

　　共同執(zhí)行反壟斷法的權(quán)力配置體系有利于充分發(fā)揮反壟斷機(jī)構(gòu)與監(jiān)管機(jī)構(gòu)的積極性與專(zhuān)業(yè)性，以實(shí)現(xiàn)政府的多重政策目標(biāo)與多種價(jià)值追求。但是，由于監(jiān)管機(jī)構(gòu)與反壟斷機(jī)構(gòu)政策目標(biāo)的不同，兩者共同執(zhí)行反壟斷法可能會(huì)出現(xiàn)執(zhí)法上的差異，并且，共同執(zhí)法也有資源的重復(fù)和浪費(fèi)問(wèn)題。不過(guò)，在實(shí)踐中，由于兩者之間的溝通和合作，共同管轄權(quán)之下并沒(méi)有經(jīng)常產(chǎn)生矛盾的分析或者決定。在電信方面，為了避免共同管轄權(quán)的沖突，監(jiān)管機(jī)構(gòu)或者反壟斷機(jī)構(gòu)任何一方在就合并作出決定前，都通過(guò)非正式形式了解另一方的意見(jiàn)。比如，在美國(guó)，F(xiàn)CC在制定規(guī)章時(shí)，司法部與FTC會(huì)提出它們的評(píng)論，F(xiàn)CC也經(jīng)常會(huì)援引司法部與FTC就合并問(wèn)題如市場(chǎng)定義、集中度的衡量等所發(fā)布的指導(dǎo)原則。而且，司法審查制度的存在，從根本上保證了雙方之間的沖突可以得到司法解決。

　　究竟在什么情況下應(yīng)該適用權(quán)力共享型的反壟斷結(jié)構(gòu)，在什么情況下適用分權(quán)型的反壟斷結(jié)構(gòu)，抑或?qū)⒎磯艛鄼?quán)力完全配置給監(jiān)管機(jī)構(gòu)、豁免反壟斷法律的適用，各國(guó)實(shí)際上并沒(méi)有一般的處理原則或方式，往往是因個(gè)案而異。在許多情況下，常常是不同的領(lǐng)域或者不同的問(wèn)題需要適用不同的權(quán)力配置結(jié)構(gòu)，由此在監(jiān)管機(jī)構(gòu)與反壟斷機(jī)構(gòu)之間構(gòu)筑多樣化的權(quán)力配置格局，充分發(fā)揮整個(gè)制度資源的作用。必須指出的是，我國(guó)學(xué)術(shù)界與實(shí)務(wù)界在對(duì)反壟斷法律制定的討論中，基本上強(qiáng)調(diào)的是單一的權(quán)力配置模式，即由新設(shè)立的反壟斷機(jī)構(gòu)獨(dú)家行使反壟斷權(quán)力，排除監(jiān)管機(jī)構(gòu)在反壟斷領(lǐng)域的作用。如果這種主張被反壟斷法所確認(rèn)，勢(shì)必造成監(jiān)管機(jī)制與反壟斷機(jī)制之間的人為對(duì)立和割裂，造成制度資源的極大浪費(fèi)。這種思路實(shí)際上是從目前監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)攬職權(quán)的極端過(guò)渡到反壟斷機(jī)構(gòu)獨(dú)攬職權(quán)的另一個(gè)極端，兩者的危害與缺陷沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的區(qū)別。

　　因此，作者認(rèn)為，在制定反壟斷法，設(shè)立專(zhuān)門(mén)的反壟斷機(jī)構(gòu)的同時(shí)，必須對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的相關(guān)部門(mén)法律，如鐵路法、民航法、電信法和電力法等進(jìn)行制定或者修改，明確產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在反壟斷執(zhí)法體系中的地位和作用。在反壟斷權(quán)力分配與執(zhí)法體制上，反壟斷法與這些部門(mén)法的關(guān)系是普通法與特別法的關(guān)系，必須由它們共同對(duì)兩機(jī)構(gòu)的反壟斷職權(quán)加以規(guī)定和調(diào)整。當(dāng)然，這種權(quán)力配置要充分發(fā)揮作用，還必須有一個(gè)獨(dú)立的司法制度，裁決兩者之間可能會(huì)產(chǎn)生的沖突。