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中國政府已經下決心依靠法治重構政府與市場、社會的關系，《行政許可法》本身的目的，是對政府本身權力的極大限制，它真正體現了法治的精神：法律本身最根本的功用是限制權力而非限制自由，但這一關鍵性的觀念，并未成為權力者乃至整個社會民眾的共識。
文/高昱
有時候不得不承認，中國的一些政府機構和政府官員的耳朵真的有特異功能：好聽的都能聽得進去，逆耳的就硬能充耳不聞，或是干脆掩耳盜鈴。近的比如國家審計署的審計報告出來之后，體育總局對挪用奧委會資金發補貼、蓋房子和放債的矢口否認。另一個典型的例子比如信息產業部和國家發改委6月底給六大電信運營商的一紙《通知》，該通知明文規定：從今年7月1日起，未經審批或備案的電信資費方案，包括各類名目的資費套餐、短期促銷，各級電信企業不得進行宣傳、實施。
巧合的是，7月1日正好是《中華人民共和國行政許可法》正式開始實施的日子。所謂“行政許可”，我們可以簡約地把它理解為“行政審批”，《行政許可法》第十四、十五條明確規定，只有法律可以設定行政許可，必要時，國務院可以采用發布決定的方式設定行政許可，省、自治區、直轄市人民政府也可通過地方性法規設定臨時性的行政許可，該法取消了中央政府部門的許可設定權，即信息產業部和國家發改委作為國務院的部委，根本無權以規范性文件形式設定行政許可。
作為國家重要的部委機關，信息產業部和發改委不可能不懂得這部法律的精神和具體條文。事實上，去年8月《行政許可法》經十屆全國人民代表大會常務委員會審議通過之后，9月，國務院旋即向各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構發出了關于貫徹實施《行政許可法》的通知，10月，國務院再次發出通知，限令對政府行政許可規定依法進行清理，要求地方各級人民政府和國務院各部門抓緊做好有關行政許可規定的清理工作，要求清理工作在今年7月1日前全部完成，凡與《行政許可法》不一致的有關行政許可的規章制度，自《行政許可法》施行之日起一律停止執行。溫家寶總理也多次在“全國貫徹實施《行政許可法》工作會議”等場合，要求全體公務人員充分認識實施《行政許可法》在執政為民、依法行政和貫徹“三個代表”等方面的重大意義，并以此為契機，加快依法治國和政府職能轉變。此后，全國所有的政府機關都對該法進行了組織學習和考試，直接從事行政許可事項的公務員須參加閉卷考，不及格的不得從事相關工作。國家發改委法規官員則對新華社記者介紹，該委已經就《行政許可法》舉辦了7期培訓班。信息產業部則宣布，已調整和取消了7項行政審批項目，包括集成電路卡生產企業認定、通信建設項目評標專家資格認證；電信設備進網檢測機構和認證機構授權審批；移動和固定電話機維修單位資質認證等。
然而，就在《行政許可法》正式實施之時，信息產業部和發改委仍然對未報批的電信資費套餐舉起了紅頭大印。這是權力對法律好一記響亮的耳光，被行政部門反復學習的《行政許可法》成了一個笑話。
如果在7月1日之前，信息產業部和發改委有充足的依據這樣做。按照2000年9月國務院頒布實施的《電信條例》，信息產業部被授權擁有采取行政審批的方式對基礎電信業務資費進行政府干預的權力。但人所共知，《行政許可法》作為國家大法其法律效應大于《電信條例》。更何況按照《行政許可法》第十二條的明確規定，只有六類事項可以設定行政許可，包括直接涉及國家安全、公共安全、經濟宏觀調控、生態環境保護以及直接關系人身健康、生命財產安全等特定活動，而第十三條則指出，六類事項中“通過市場競爭機制能夠有效調節”或“行業組織或者中介機構能夠自律管理”等可采用其他方式解決的，也不必許可和審批。電信服務的資費問題，10年前被當時的郵電部以涉及國家利益為由始終控制在手中，而自2001年的電信改革并經歷兩次大的分拆和上市之后，六大電信運營商已經在市場中展開充分競爭，信息產業部等中央部委仍然大手長伸，卻是不折不扣的違法和越權，既沒有合理性，更不具備合法性。
經濟學家錢潁一曾經寫過兩篇在中國學界影響深刻的文章——《政府與法治》和《市場與法治》，系統地提出了好的市場經濟和壞的市場經濟、善法和惡法、善政府與惡政府這六者的互作關系。錢潁一在討論“權力的悖論”時寫到：“政府的權力越大，政府越可以我行我素，就使得它的許諾都變得不可信。當老百姓不相信政府許諾的政策時，他們就沒有生產的積極性，最終反而使政府自身的利益受損。反過來，通過法治限制政府的權力，約束政府的行為，就會使得政府的承諾變得可信。結果老百姓積極性上升，不僅老百姓受益，政府也從中受益。”
這不僅僅是邏輯推導的結果，也是歷史反復證明了的。今天，中國政府已經下決心依靠法治重構政府與市場、社會的關系，它本身的目的，是對政府本身權力的限制，因此，《行政許可法》可以稱做新《刑法》和《刑事訴訟法》以來中國最重要的法律建設之一，它真正體現了法治的精神：法律本身最根本的功用是限制權力而非限制自由，或者說，法治的第一個作用是約束政府，第二個作用才是約束經濟人。
但是，這一根本的觀念，并未成為權力者乃至整個社會民眾的共識。中國的改革開放已經歷時26年，在開始的10多年時間，我們認為法制是保障中國向現代化國家轉型的制度基礎，因此我們經常為又制訂了多少多少部法律而自豪；從1992年開始的市場化，那么多有法不依、執法不嚴的潛規則，又使朝野間的有識之士認識到“徒法不足以自行”，于是政府提出了“以法治國”(rule by law)的新思路。然而，今天我們必須看到，“以法治國”仍然是政府以法律為工具來管制經濟人，權力還是在法律之上，可以以法為工具自我授權設租，“以法治國”下的政府在本質上仍是無限政府，并且受利益的驅動，這種來自于公眾的行政權力很容易被部門市場化，而造就市場中對其他經濟人極不公平的主體，使市場經濟成為一個為既得利益者和偷換國家利益概念者所有、所治、所享的體系。
我們需要的是一個摒棄權貴資本化的好的市場經濟，是一個公平地受法律約束的有限高效政府，是一個主要以限制權力面貌出現的法治，在這個法治(rule of law)下，政府與經濟是一種“保持距離型”的關系。因此，《行政許可法》的實施只是一個開始，我們必須不斷地為之而戰斗。
最后，在為中國20多年經濟改革成就了巨大發展的同時，不管你是否同意，請大家再次聆聽剛剛去世的楊小凱教授一片赤子之心的告誡：后發國家模仿技術比較容易，模仿制度比較困難，因為要改革制度會觸犯一些既得利益，因此后發國家會傾向于技術模仿。但后發國家雖然可以在短期內取得非常好的發展，卻會給長期的發展留下許多隱患，甚至長期發展可能失敗。他為我們留下的，是一個我們無法輕易走出的背影。
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