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張曙光
改革開放以來，我們拋棄了以前用以向世人夸耀的“既無內(nèi)債，又無外債”的幼稚主張，著手運用政府債券這一政策工具，籌集資金，發(fā)展經(jīng)濟。1979年開始向國外舉債，1981年開始發(fā)行國庫券，到1998年底，累計發(fā)行國債11542.21億元。特別是本次經(jīng)濟周期處于下行階段以來，國債發(fā)行規(guī)模逐年大增，從1994-1998年，累計發(fā)行國債10028億元，約占全
部發(fā)行國債的87%。其中，1997和1998兩年共發(fā)國債5640.8億元，占近18年總發(fā)行額的48.9%。1998年，國債發(fā)行規(guī)模與當年GDP的比例為14.5%，與財政收入和支出的比例分別為32.8%和30.0%。1999年的發(fā)行規(guī)模超過了4000億元，2000年的發(fā)行規(guī)模還會進一步擴大。國債發(fā)行規(guī)模及其增長速度已經(jīng)引起了人們的廣泛關(guān)注，能否進一步擴大國債發(fā)行已經(jīng)出現(xiàn)了不同的議論和主張。
既然國債發(fā)行已近20年，發(fā)行總規(guī)模超過萬億元，特別是近兩年來，增發(fā)國債已經(jīng)成為政府啟動內(nèi)需，擴張經(jīng)濟，反通貨緊縮的主要宏觀政策工具，難道發(fā)行國債的目的還不明確嗎？現(xiàn)在提出為什么發(fā)債的問題，其實際意義究竟何在？這個似乎不成問題的問題，反而成了目前的重大問題。
從1998年的國債發(fā)行和使用情況來看，全年發(fā)行3228.77億元(用于彌補國有商業(yè)銀行資本金的2700億元不包括在內(nèi))， 其中，2245.79億元用于借新還舊，約占70%，其余982.98億元用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資。1999年的情況與此大致相同。可見，發(fā)債籌資的目在于增加政府支出，擴大建設(shè)規(guī)模。但是，必須指出，推動經(jīng)濟增長的根本因素是消費和民間投資，而不是公共支出和政府投資，況且基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的拉動作用很小，既未能帶動民間投資，也未能擴大就業(yè)規(guī)模，相反卻出現(xiàn)了大量重復(fù)建設(shè)。如果說競爭性產(chǎn)品的重復(fù)建設(shè)難以避免，是發(fā)展競爭，走向集中的一個必經(jīng)階段和必要代價，那么，基礎(chǔ)設(shè)施的重復(fù)建設(shè)則完全是一種浪費，且主要是由于制度因素和政府行為造成的。再加上投資質(zhì)量不高，投資效率較差，此舉并未達到啟動內(nèi)需，活躍經(jīng)濟的目的。其所以如此，是由于我們對當前中國經(jīng)濟問題的認識和判斷有誤。
中國當前發(fā)生的通貨緊縮，表面看來是有效需求不足，但是，這種需求不足并不是單純由于需求方面的因素造成的，而是由于體制障礙導(dǎo)致的供給方面的原因造成的。國有企業(yè)不能正常退出造成成本大于價格，職工下崗和社會保障改革造成預(yù)期不穩(wěn)，稅制不統(tǒng)一帶來投資稅賦過重等，都從供給方面抑制了需求。但是，很多人卻簡單地從需求方面作出了有效需求不足的判斷和結(jié)論，并據(jù)此實施了凱恩斯主義擴張需求的政策。面對通貨緊縮和經(jīng)濟衰退，凱恩斯主義雖然有用，但對于處在市場化進程中的中國來說，必須是體制和政策聯(lián)動，而我們現(xiàn)實是政策性擴張伴之以體制性收縮，結(jié)果是，連續(xù)兩年大規(guī)模的政策擴張，時間并不算短，力度也不算小，甚至實施了政府托市之策，但政策效應(yīng)卻不大，經(jīng)濟至今仍在低谷中運行。
1999年投資增長的大幅下降表明，投資需求不足是當前經(jīng)濟運行的主要問題。正如前面指出的那樣，投資需求不足是由供給方面的原因造成的，主要是投資的稅負過重。現(xiàn)行稅制是1993年制定和實施的，其目的之一在于壓縮投資，治理通貨膨脹。不僅如此，增值稅通常有三種類型：消費型、收入型和生產(chǎn)型，我們對投資實行的是生產(chǎn)型增值稅，投資品購進不抵扣，建筑安裝工程仍然沿用原來的營業(yè)稅。如果改生產(chǎn)型增值稅為消費型增值稅，投資品購進和建安工程都抵扣，那么，增值稅稅率就不是現(xiàn)在的17%，而是25%。因此，改革稅制，降低稅負，是啟動投資，特別是民間投資的重要途徑和有效選擇。這樣做的結(jié)果是，短期內(nèi)會減少政府稅收，但長期內(nèi)會擴大稅基，增加政府收入，實現(xiàn)經(jīng)濟增長的良性循環(huán)。這不僅有供給學派的理論支持，拉弗曲線講的就是這個道理，而且有美國通過投資減稅實現(xiàn)財政由赤字到盈余的實踐證明。中國目前的問題在于，政府調(diào)動的資源雖然不少，但正式的預(yù)算和稅收卻不多，占GDP的比例過低，已經(jīng)處于入不敷出的境地，于是，政府的辦法不是減稅，而是千方百計地增加稅收，這也是近幾年稅收增長大大快于經(jīng)濟增長的原因。在這種情況下，再實施減稅政策，政府日子就更難過。怎么辦？這就需要通過發(fā)債來解決。即通過擴大國債發(fā)行，彌補投資減稅帶來的政府收入減少，待投資啟動和增長以后，再用增加的收入來償還增發(fā)國債的本息。
在1999年增發(fā)的600億元國債中，有90億元作為技術(shù)改造貸款貼息，專門用于支持對重點行業(yè)和重點企業(yè)進行系統(tǒng)的技術(shù)改造。這樣做不僅可以帶動銀行和企業(yè)的配套資金投入，擴大投資需求，而且可以推動企業(yè)的技術(shù)進步。據(jù)估計，90億元財政貼息可以拉動1800億元技改投資。這才是政策作用產(chǎn)生的乘數(shù)效應(yīng)。不過，由于全部面向國有企業(yè)，技改投資的實際增長依舊緩慢。可見正確的政策措施還需要相應(yīng)的制度條件來保證。
既然發(fā)行國債，集中投資的帶動作用不大，而社會保障和醫(yī)療改革又影響了人們的預(yù)期，為什么不能轉(zhuǎn)變政策思路，把增發(fā)的國債用于解決社會保障問題。過去，本該用于社會保障的資金，財政拿去作了新的投資，這筆帳遲早是要還的。把增發(fā)的國債用于建立社會保障基金，或者增發(fā)一部分社保國債，不僅可以穩(wěn)定預(yù)期，啟動消費，而且可以通過保險基金入市作股權(quán)投資和股權(quán)抵押貼現(xiàn)，一方面擴大投資需求，另一方面發(fā)展資本市場，促進機制轉(zhuǎn)換。這樣就可以把短期的政策操作和長期的制度調(diào)整有機地結(jié)合起來，實現(xiàn)政策和體制聯(lián)動。
需要特別指出的是，政府大規(guī)模發(fā)行國債，直接投資于基礎(chǔ)設(shè)施，不僅過于短視，而且是資源的政府配置和集中配置。這必然會妨礙市場化的推進。其實，發(fā)債的根本目的不在于直接擴張投資，而在于盈得時間，促進資本市場發(fā)育，轉(zhuǎn)換資源配置方式，從政府配置轉(zhuǎn)向市場配置，從集中配置轉(zhuǎn)向分散配置。鑒于國債的發(fā)行規(guī)模已經(jīng)很大，國債的流通和交易就成為一個緊迫的問題，今年有可能在這方面取得一些突破。關(guān)鍵是增加債券品種，放開國債利率，發(fā)展交易主體，擴大交易規(guī)模，把銀行間交易和證券市場交易、現(xiàn)貨市場和期貨市場都發(fā)展起來，適當實施混業(yè)經(jīng)營，在貨幣市場和資本市場之間建立起聯(lián)通的渠道。這樣，才能充分發(fā)揮資本市場配置資源的功能。
應(yīng)當看到，中國經(jīng)濟的貨幣化進程出現(xiàn)了兩種情況，經(jīng)歷了兩個階段：80年代和90年代初的經(jīng)濟貨幣化是一般競爭性商品的貨幣化，雖然伴有兩度發(fā)生的通貨膨脹，卻帶來了經(jīng)濟的繁榮和高增長；現(xiàn)在進行的是住宅和醫(yī)療、教育等服務(wù)的貨幣化以及電信和金融等壟斷部門的市場化。這些部門的國家壟斷和政府管制與正在繼續(xù)的通貨緊縮，形成了一種互相強化的趨勢，它們的貨幣化和市場化，更意味著資源配置方式從政府集中配置到市場分散配置的轉(zhuǎn)化。這不僅需要調(diào)整和改變傳統(tǒng)的貨幣供應(yīng)方式和規(guī)模，而且更需要信用基礎(chǔ)的建立和發(fā)揮資本市場的功能。特別是面對以新技術(shù)革命為基礎(chǔ)的IT產(chǎn)業(yè)和新經(jīng)濟的發(fā)展，這一點就更加重要。如果說在傳統(tǒng)趕超時期，由于目標明確，政府集中配置資源是有效的，那么，隨著IT產(chǎn)業(yè)等新技術(shù)的發(fā)展，發(fā)展目標的不確定性將越來越大，政府集中配置資源將找不到著力點，在這種情況下，資本市場分散配置資源的功能將會突顯出來。
將以上分析歸結(jié)起來就是，增發(fā)國債，盈得時間，轉(zhuǎn)變資源配置方式，建立信用基礎(chǔ)和發(fā)揮資本市場功能，方能真正啟動內(nèi)需，奠定中國經(jīng)濟長期穩(wěn)定。
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