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張曙光
在西部開發中，政府明確了要做三個方面的工作：發展基礎設施，保護生態環境，發展教育和開發人力資源。應當肯定，這一限定是正確和明智之舉。
政府提出要做好這三個方面的工作，但是，如何做好，由誰來做，卻是大有文章。
是否都要由政府出面來做呢？現在各地區的實際做法是，但是否有效，則需要研究。這里僅以退耕還林為例作一簡單分析。 西部地區自然條件惡劣，生態環境很差，退耕(退牧)還林，保護生態，是西部開發成敗的基礎和關鍵。為此，政府決定，退耕一畝，補助糧食300斤，連續7年。于是，大批糧食調往實施退耕還林工程的地區，各級政府官員由下逐級上報退耕還林情況，由上逐級下撥補助糧食。一時間，轟轟烈烈，好不熱鬧。從上報的數字來看，成績是大大的。然而，實際情況卻是另一種樣子。
據筆者所知，某省計劃退耕還林140萬畝，結果上報160萬畝，實際退耕還不到100萬畝。有的只是在從未耕種過的山坡上種了些樹，耕地照樣在種，但是卻上報完成了退耕還林的任務。這樣一來，基層官員因“超額”完成退耕還林任務“有功”受到嘉獎，農民因“退耕”(實際是續耕)而雙豐收：既拿補貼，又繼續種莊稼。結果是皆大歡喜，唯有國家受損，社會受害。
其實，從經濟學的角度來觀察，這樣的現象很好解釋。不論是基層官員，還是農民，其行為都是理性行為，都是為了最大化自己的利益。在行政等級和行政層次的架構內，上下級之間存在著普遍而嚴重的信息不對稱，行政監督從來就不會完全有效，更何況當前的中國，法治不健全，政紀松弛，腐敗盛行，政府又干了很多不該干和干不了的事情。在這樣的制度框架內，基層官員與農民合謀欺騙上級，屢見不鮮，也就是很自然的事情了。朱總理被縣糧食部門欺騙的事情盡人皆知。要知道，基層官員欺瞞上級官員，種種損招都會拿出來。大家都看過電視劇《村長李四平》，居然把全村老百姓弄上山，披著化肥袋裝羊，可謂機關算盡，無奇不有。
在退耕還林這樣的事情上，既然政府行為和政府操作的效果如此之差，為什么不轉換一個思路，由民間操作，變政府行為為商業行為呢？其實，這樣的事情在市場經濟條件下比比皆是，我們完全有條件有能力加以實施。
比如，由民間成立一中介組織，就象很多發展中國家從事小額貸款的非盈利機構。政府通過拍賣特許權或財政貼息貸款方式，把用于退耕還林的糧食貸放給這樣的中介機構，由中介機構與農民簽訂退耕還林的商業合約進行實施。這樣，就建立了與前述行政操作完全不同的制度框架。農民面對的是商業機構，不是基層官員，商業信譽會對其形成約束，不會再去欺騙對方，否則，就會受到違約制裁，受到鄉土社會的輿論譴責和道德制約。政府對中介機構的監督也易于進行和較有保障。對于守法經營和和確有成績的，政府可以免其利息甚至可以少回收或不回收本金，以資鼓勵。對于違法經營和不退耕還林的，可以吊銷其營業執照，進而給予以制裁。這樣，退耕還林的一整套商業經營模式就會形成。政府從退耕還林中會取得巨大的社會效益，中介組織也會在經營中發展壯大起來，成為農村中一個重要的市場主體和重要的經濟力量，農村的市場制度也就會建立和發展起來，農民也會在經營林木中與中介組織建立起全新的關系，新的觀念也會在農村樹立起來，政府改革和政府行為也會規范化。與此同時，依托于中介組織，可以進一步建立和發展活林木市場，使得林業的經營真正走上市場化的道路。
當然，在退耕還林中，變政府行為為市場行為，改官員操作為民間操作，只要各級官員不借此營私舞弊，貪贓枉法，并進而嚴肅法紀，保護產權，保護正當經營，是有把握成功的。這樣，不僅會推動退耕還林，保護生態環境和西部開發，而且會對中國市場制度的建設作出巨大貢獻。
申而論之，目前，在發達國家，公共產品私人提供已屬平常，私人管理的監獄、公園等并非奇聞，而且比政府經營管理得更好和更有效率。我們現在還做不到這一點，但政府退出競爭性領域總該加快進行。在這個領域內，政府經營是沒有效率的，必然造成壟斷、尋租和腐敗。于此，我們的教訓實在太多了，退耕還林的過程再次證明了這一點。是該下決心，真刀實槍地解決問題的時候了。
2000/6/20，于北京三里河
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