錢穎一

　　原載北京《經濟社會體制比較》雜志，2000年第3期 感謝錢穎一教授授權中評網發表

　　一、引言：法治對經濟發展的影響

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　　“法治”(rule of law) 一詞通常與民主一詞相聯，即人們所說的“民主與法治”。而我在這里把法治一詞同市場一詞相聯，提出“市場與法治”。法治與現代市場經濟體制有極為密切的關聯，但是我們經濟學家至今還沒有對此深入研究。任何一種經濟體制都具有一種特定的有關經濟活動的游戲規則 (rule of game)，而現代市場經濟作為一種體制的根本游戲規則就是基于法治的規則。我在本文中將分析法治如何對經濟發展和經濟效率起促進作用。由于法治與現代經濟發展的密切關系，法治不僅僅是法律專家也應是經濟學家，特別是制度經濟學家，需要大加研究的領域。同時，它也應該受到所有關注和從事經濟發展和經濟改革的人們的重視。

　　我國自1979年改革開放以來，經濟改革和發展取得了舉世公認的巨大成就。在進入2000年的今天，我國的經濟體制改革和發展到了再上一個新臺階的時候。加入世貿組織是與國際經濟接軌的一個重要步驟。開發西部是將沿海的發展擴展到內地的一項戰略舉措。但要進一步搞好開放，開發好西部，其基礎核心是要把國內的體制改革推向一個新階段。這就是要全面完成向市場經濟體制的轉軌，即按照曾經對2010年的遠景規劃，在未來10年內初步建成規范的市場經濟體制。這一體制涉及企業、財稅、金融、外貿、社會保障、市場流通等多方面，但是要找出一個“綱”的話，那么這個綱便是法治。法治是建立現代市場經濟體制的制度基礎。

　　黨的十四大提出了“社會主義市場經濟”作為轉軌的目標。十五大又進一步提出了“非公有制經濟是社會主義市場經濟的重要組成部分”和“依法治國”。到目前為止，經濟學家往往只關注市場經濟與所有制的關聯，卻尚未充分研究市場經濟與法治的聯系。毋庸置疑，所有制問題是很重要，但是，法治是更為深層次的制度問題。現代市場經濟是以獨立自主的企業為主體的自由交易經濟，但是它是不會“自我維持”(self-sustained)的。我將論述，現代市場經濟作為一種有效運作的體制的條件是法治，而法治則是通過其兩個經濟作用來為市場經濟提供制度保障的。法治的第一個作用是約束政府，約束的是政府對經濟活動的任意干預。法治的第二個作用是約束經濟人行為，其中包括產權界定和保護，合同和法律的執行，公平裁判，維護市場競爭。這通常要靠政府在不直接干預經濟的前提下以經濟交易中第三方的角色來操作，起到其支持和增進市場的作用。如果沒有法治的這兩個經濟作用為制度保障，產權從根本上說是不安全的，企業不可能真正獨立自主，市場不可能形成競爭環境并高效率運作，經濟的發展也不會是可持續的。

　　近年來，法律和法治對經濟發展和經濟轉軌的影響正在成為國外主流經濟學，特別是新制度經濟學的研究前沿。過去，制度經濟學往往流于泛泛地論述法律和法治對經濟的影響。雖然它提供了一些很好的想法，但由于缺乏理論分析框架和系統的經驗證據(empirical evidence)，對主流經濟學的影響有限。這些年來，無論在理論分析還是在經驗實證方面研究都有很大突破。在理論方面，經濟學家運用博弈論、合同論、信息經濟學等分析工具對法律和法治對經濟發展的作用做了比較準確的并與主流經濟學接軌的分析。在經驗證據方面，經濟學家也已經具體地定量研究不同法律體系、不同類型的公司法、證券法和對金融及其它市場的規制(regulation)，對公司融資、公司治理結構、證券市場發展、中小企業發展以及整體經濟增長的影響。理論分析和經驗證據的結果大都表明法治和適當的規制有利于經濟發展。相反，缺乏法治和“過度規制”(excessive regulation) 往往是窒息經濟活力和妨礙市場發育的重要原因。

　　這些最新研究取得了兩大進展：一是理論分析和經驗證據都具體化了，超出了泛泛論述的舊的研究方式。法治為何有作用以及不同法律規定為何產生不同結果，既取決于政府和經濟人的自身利益和既得利益集團的影響，也受制于文化、歷史等諸方面的因素。而其中的因果關系可以用主流經濟學中的工具來分析，由此產生的理論也可以用系統的數據通過計量經濟學的方法來檢驗。二是發現許多過去研究的某些制度因素背后還有更深層次的法治和法律因素。比如在轉軌經濟中，產權的不安全性往往比資本市場的缺陷對企業發展的阻礙更大。又比如在沒有法治的保障條件下，市場很難長期持久地保持自由開放。由于這兩個進展，這些研究反過來對主流經濟學亦有貢獻。有趣的是，不少這一領域的研究是從轉軌經濟中受到啟發，然后引申到其他發展中和發達國家。這是因為轉軌經濟中關于法治和法律對企業乃至整體經濟發展的影響最顯突出，因此也最受關注。

　　目前在我國，雖然“市場經濟”一詞可以說已經深入人心，但我們還遠不能說我們已經比較準確和全面地理解作為一種經濟體制的市場經濟。相反，因為幾千年傳統小農經濟的意識，長期的計劃經濟實踐，以及多年來一些經濟學家對市場經濟的非全面詮釋，我們對現代市場經濟體制還存在不少誤解。在這一背景下，充分認識市場與法治的關系，是我們比較準確、全面和深刻地理解現代市場經濟體制的關鍵一環。

　　二、傳統市場經濟與現代市場經濟

　　市場經濟的顯著特征是分散的經濟決策者根據市場價格自主決定資源的配置。市場經濟作為一種體制，并不是新東西，它早就存在于計劃經濟之前。但市場經濟又可分為兩類，即傳統市場經濟和現代市場經濟。在人類發展的相當長的時間內，經濟體制是傳統市場經濟，而邁向現代市場經濟體制是人類近代史上的重大突破。即使是現在被炒得紅火的所謂“新經濟”，就其體制而言，仍是現代市場經濟的延續。

　　傳統的市場經濟的特點不僅僅是經營規模小。從新制度經濟學的角度看，它有兩大制度特點。第一，在傳統市場經濟體制中，經濟實體之間的交易多為“現貨市場交易” (spot market transaction)，即當場一手交錢一手交貨；而非現貨市場交易的實現主要依賴所謂“隱含合同” (implicit contract)，它的執行主要靠交易雙方的聲譽 (reputation) 而非第三方，比如國家。在這種傳統經濟中，經濟人私人之間的合作和信任對交易成敗至關重要。當經濟活動僅限制于小的社區中，這種“人格化交易”(personalized transaction)的成本很低。但一旦超出熟人或社區的圈子，僅靠聲譽和關系來交易的成本急劇上升，以至于很多交易無法實現，結果限制了企業和市場的規模。因此人格化的交易方式有很大的局限性。

　　傳統市場經濟的第二個特點是對經濟人和其產權而言，政府(或國家)不受制度的約束。比如，政府可以隨意增加稅種，提高稅率。又比如政府可以任意干預經濟活動，限制交易。這就導致經濟實體的產權得不到制度保障從而易受政府的侵犯。當然，在傳統市場經濟中，政府的行為并不是完全不受約束的。它會受到技術的制約，比如，信息和交通，以及地理因素都會在不同程度上限制政府干預經濟的能力。尤其是當生產技術只能勉強維持大多數百姓溫飽時，如果橫征暴斂就會動搖政權的穩固。對政府的另一個非制度性約束是政府對自己聲譽的考慮。特別是當政府有長期執政的預期時，那么眼前對經濟的寬松可以換取長期的利益。但是這種聲譽作用在多數情況下效果有限，因為執政者期限的不確定性很大，而且執政者并非一人，高層決策者和地方官員在對政府聲望考慮上并非完全一致。

　　現代市場經濟與傳統市場經濟在以上所說的兩個方面都有本質上的差別。第一，雖然現貨交易和人格化交易仍然在相當的范圍內進行，“非人格化交易”(impersonal transaction)成為重要的交易方式。在這種交易中買賣雙方不一定熟悉對方，甚至都不認識對方。因此僅靠雙方信任而完成交易往往是行不通的。這就需要第三方(通常是政府)來公平地執行合同。第二，雖然政治與經濟仍然密切相關，政府與經濟人的關系發生了重大變化，使得政治與經濟的關系變成了“保持距離型”(arm’s length type)。許多經濟史學家，如諾斯(North)和羅森伯格(Rosenberg)，都把西方的崛起歸因于國家在對經濟人的關系上從政經不分到政經保持距離型這一根本轉變。眾所周知的一個重要的歷史事件是1688年的英國光榮革命。從那時起，英國皇家的財政和經濟權力開始讓位于議會并逐漸退出商業經濟領域。這是現代市場經濟體制的起源。

　　三、法治的兩層經濟含義

　　現代市場經濟體制不同于傳統市場經濟體制的制度基礎是什么呢？根本的一條就是法治。當然，法治的含義很廣，遠遠超出經濟范疇。比如法治與民主政治很有關聯，法治本身也有獨立的道德價值，如平等、正義和公正。我在這里不討論這些問題，而是集中討論法治在現代市場經濟中對經濟發展和經濟效率的作用。我認為，具體而言，法治有兩層經濟含義。法治的第一個作用是約束政府，即約束政府對經濟活動的任意干預。法治的第二個作用是約束經濟人行為，其中包括產權界定和保護，合同和法律的執行，公平裁判，維護市場競爭。這通常要靠政府在不直接干預經濟的情況下以經濟交易中第三方的角色來操作。如果說法治的第一個作用往往意味著放松規制(deregulation)的話，那么其第二個作用往往意味著引入某些規制。正是通過法治的這兩個經濟作用，現代經濟在制度上確定了政府與經濟人(企業或個人)之間的保持距離型關系。這是現代經濟發展有活力、有創新，而又可持續的制度基礎。

　　法治的第一個作用是約束政府。這是“以法治國”(rule by law)與“依法治國”(rule of law) 的根本區別所在。在經濟領域內，以法治國是政府通過法令的形式來管制企業和個人。以法治國的概念在中國傳統文化中早就存在。春秋戰國末期的法家就是主張用法管理百姓，但法是不約束皇帝的。而現在的依法治國中的重要一條是老百姓可以通過法律約束政府行為。當法律可以約束政府行為時，經濟實體就有經濟自主權可言。反之，如果政府行為不受法律約束，獨立的企業制度和自由交易就沒有根本的保障，那么現代市場經濟的基礎就不存在了。

　　下面我用經濟學分析為什么約束政府對經濟發展至關重要。第一，政府的權力天然的大于企業或個人，因為政府可以有各種老百姓沒有的手段，比如征稅、使用警察和軍隊。第二，給定這一權力，政府對經濟隨意干預的傾向很難自我抑制，亂收費只是一例。第三，經濟人理性地預期政府的這種行為，便沒有激勵投資，或做扭曲性投資，比如上短、平、快項目，甚至去賄賂政府官員以換取政府干預的減少。這就構成對經濟發展的障礙。究其根源，乃是在政府行為不受約束的情況下，政府對經濟人的承諾(commitment)變得不可信(not credible)，這就是通常老百姓所擔心的“政策多變”。在經濟學上這種現象稱之為政府的“不可信承諾問題”。事實上，這往往是一種“雙輸”局面。這是因為由于激勵下降，經濟不發展，政府的稅收往往會因此減少而非上升。所以政府不受約束最后也會有損于政府的自身利益。

　　反過來，通過法治約束政府的行為則可以達到政府的“可信承諾”(credible commitment)，并造成“雙贏”結局。它的邏輯正好與上段中分析的情況相反。第一，政府受到法律約束，不能對經濟隨意干預，比如，政府不可以隨意收費，也不可以隨意限制經濟活動，經濟政策也不可以朝令夕改。第二，預期到穩定的政策環境，個人與企業就會理性地放心投資。第三，由于經濟人有積極性并由此產生的經濟活力，不僅經濟人受益，而且政府也可以從中收取更多的稅，因此是雙贏的。這有點像減稅率反而增加稅收總額，但在這里并不是簡單的稅率問題，而是政府的承諾可信與不可信的問題。政策多變對經濟人激勵帶來的損害往往比高而穩定的稅率要嚴重得多。

　　從以上的分析中我們看到了一種“權力的悖論”。政府的權力越大，政府越可以我行我素，就使得它的許諾都變得不可信。當老百姓不相信政府許諾的政策時，他們就沒有生產的積極性，最終反而使政府自身的利益受損。反過來，通過法治限制政府的權力，約束政府的行為，就會使得政府的承諾便得可信。結果老百姓積極性上升，不僅老百姓受益，政府也從中受益。這不僅僅是邏輯推導的結果，也有歷史證據可尋。比如英國的光榮革命削弱了皇家收稅權力，權力轉向議會，在后來的英法戰爭中，英國反而通過發行國債征集大量軍費，因為其政府的還債承諾可信性增強了。而中央集權的法國卻沒有作到這點，因為投資者不相信其不受約束的政府的許諾。

　　法治的第二個作用是約束經濟人行為，這就需要政府依照法律發揮其支持和增進市場的作用。為了達到此目的，政府在經濟交易雙方中應充當不偏向的第三方的角色。運用經濟學的分析我們會理解到法治的第二個作用重要性。如果經濟人的行為不受約束，為了獲利，一個人總是會事后“機會主義”，即想盡辦法占他人的便宜。但問題是他人也是理性的，事先知道你事后不付錢或不交貨，或交次品，他事先就不會同你做生意了，或減少同你做生意。這是經濟人之間的“不可信承諾”問題。其結果是“雙輸”局面。在經濟活動中，企業和個人追求利潤和效用的行為要化為社會福利和經濟效率，政府就必須明確規定產權，保護產權，執行合同，執行法律，維護競爭，部分地規制市場，當好裁判等等。通過政府的這些作用，交易雙方約束自己的經濟行為而達到“可信承諾”，進而創造“雙贏”結果。這似乎又是一個悖論：即一個自由的市場要靠政府來創造條件。

　　關于法治的第二個作用中政府支持和增進市場的內容和程度，經濟學家有不同的看法。有人認為政府管得越少越好，也有人認為政府要管的寬一些。泛泛地討論并沒有意義，為了具體化，我把主流經濟學中討論的關于政府維護市場秩序的內容分為三類。第一類是無爭議的，即所有經濟學家公認的內容。它包括定義產權、保護產權、執行合同。這就是通常所說的政府的“守夜人”作用。第二類是較少爭議的，即大多數經濟學家認可的內容(至少在原則上)。它包括某些法律和規制比如反壟斷法和一些與人體健康安全和環境保護，金融市場、金融機構、公司治理結構有關的規制。雖然比較極端的自由派經濟學家反對政府在這些領域的干預，但大多數經濟學家認為對這些領域適當的規制的正面作用大于干預帶來的成本。第三類是很有爭議的內容。比如政府對價格(房租、工資、股價、匯率等)的管制，對貿易的限制，有傾斜的產業政策，等等。之所以有爭議，是因為沒有充分的證據證明這些干預對經濟發展有明顯的正面作用，但其負面作用(比如市場扭曲、尋租、腐敗)常常十分明顯。因此，我認為，對第一、二類的內容政府可以發揮積極的作用。對于第三類，則應極為慎重。而對任何除此之外的市場規制都應視為過度。

　　在市場規制問題上，國際經驗值得我們借鑒。我們來具體地分別看產品市場、資本市場和勞動力市場。關于產品市場，除了與人的健康安全和環境保護有關的規制外，目前的國際總趨勢是放松規制。比如非上市的非金融公司登記注冊，手續越少越好。又比如很多原來被規制的產業，如電信、民航、電力等等都不再被規制了。資本市場的情況則不同。盡管發達國家均實行資本項目下貨幣可兌換，但它們對金融機構和市場的規制卻相當多，諸如信息披露，債務風險管理，銀行審慎規制等等。在產品和資本市場的規制上，各發達國家大同小異。但是勞動力市場則不同。歐洲國家相對于美國有過多的規制。這也許是為什么美國的勞動力市場流通性較好，使得它的經濟結構調整較為迅速，而歐洲較為僵化的勞動力市場不僅造成失業率較高，而且其經濟結構調整也較慢。

　　需要指出的是，法治的第一和第二個作用之間有著有機的聯系。法治的第二個作用是以第一個作用為前提的。也就是說，只有當政府行為受到約束而與經濟保持一定距離時，政府才可能成為不偏向的第三方來支持和增進市場的有效運作。有些人反對政府的干預作用，并不是因為他們就相信自由放任的市場是完美的，而是因為他們認為在當法治的第一個作用不能保障時(即當政府不受約束時)，政府干預市場時難免濫用權力，結果反而降低市場運作的效率。顯然，政府規制市場需要受到法律約束(比如政府不可以隨意定義什么是不正當競爭，也不可以隨意指令什么經濟活動需要被政府管制)，以防止過度規制。然而，法治的第一個作用(即約束政府)和第二個作用(即約束經濟人)又不是一個簡單的關系。事實上，這兩者之間常會存在矛盾：一方面，賦予政府過大的權力去約束經濟人往往導致政府濫用其權力；另一方面，過度約束政府又可能會削弱其支持和增進市場的積極作用。這就是溫加斯特(Weingast)稱為的“經濟體制的根本性兩難問題”(the fundamental dilemma of an economic system)。

　　四、雙層司法體制與打破地方保護主義

　　在一個大國內，法治有更復雜的一個層面。任何一個大國都不可避免地實行地方性分權以發揮地方政府的積極性。因此，法治不僅僅是政府與企業和個人的關系問題，還涉及各級政府之間的關系問題，而后者對經濟的發展亦有重大影響。這里的一個突出問題是地方保護主義。地方保護主義很難通過地方的立法、執法和司法來解決，因為地方政府通常都會偏向本地區的生產者和消費者。那么如何解決這個問題呢？一種制度安排是雙層(two-tier)司法組織體制。

　　美國的雙層司法體制是一個突出的例子。在地方這一層次上，美國各州都有自己的一套司法體系，它依靠的是州財政。獨立于各州司法體系之外的是聯邦司法體系，它依靠的是聯邦財政。聯邦司法體系，從下至上，包括地區法院(District Court), 上訴法院(Court of Appeals)或稱巡回法院(Circuit Court), 和最高法院(the Supreme Court)。地區法院的設置不完全與州重合，在50個州共有約90個聯邦地區法院。而巡回法院是跨州設置的，共13個(第一至第十一巡回法院外加設在首都華盛頓的兩個巡回法院)。最高法院只裁判少數與憲法相關的案例，包括通過聯邦巡回法院和各州最高法院上訴的案例。所有聯邦法官均由總統直接任命，完全不受州政府的影響。

　　這種雙層司法體制對打破地方保護主義形成統一的國內大市場起了相當大的作用。極為重要的是美國聯邦憲法中第一條第八款中關于國會權力的如下規定：聯邦政府的“國會有權力規制與其他國家、州際之間，以及與印地安部落的商務”。這一條款通常被稱為“商務條款”(the Commerce Clause)。正是憲法賦予的這一權力，使得聯邦政府有全權決定所有涉及州與州之間的商務關系，而各州政府無此權力。這一條款經過幾次最高法院的著名判例得以貫徹執行，它是美國成為世界上最大的統一的國內市場的法律基礎。

　　一個著名判例是1824年的基伯斯(Gibbons)對奧格登(Ogden)。哈德遜河是位于紐約州與新澤西州之間的一條河。紐約州政府曾立法授與兩位紐約商人弗爾頓(Fulton)和萊文斯頓(Levingston)在這條河上運行蒸汽船的壟斷權力。結果美國最高法院裁決紐約州的這一立法違憲，因為這條河連接兩個州，而紐約州的這一立法阻礙了新澤西州蒸汽船的運行。這一裁決所引用的就是憲法中的商務條款，這一條款說得很明白，只有聯邦國會才有權力規制州與州之間的商務。

　　另一個著名判例是1827年布朗(Brown)對馬里蘭(Maryland)。馬里蘭州曾立法對在本州內銷售進口貨物征收50美元的許可證費。最高法院裁決任何州政府都不得對進口到本州的貨物收取這樣歧視性的費。這一裁決同樣根據憲法中的商務條款。

　　美國的雙層司法體制和其憲法中的商務條款以及后來的最高法院的判例對打破美國國內的地方貿易保護主義起了決定性作用。從此以后，美國跨州經營的公司再也不會被各州政府的歧視性政策所困擾。這就使得任何產品、資本和勞動力可以在全國范圍內跨越州的邊界自由流動，確保了美國國內統一的大市場的形成。這一例子也從一個方面說明了一個現代市場經濟是不會自然形成和自我維持的，而在一個大國內要建立統一的大市場，司法制度的組織安排十分重要。

　　我們過去幾十年的經驗教訓說明，在中央和地方的行政權力關系上，完全放權和完全集權都不利于經濟的發展：只有充分地下放一般權力，但同時又將某些專門權力歸屬中央，才會最有利于經濟的發展。在法治問題上也是一樣的。雙層司法組織體系有其經濟學邏輯。雖然多數司法問題應屬地方政府司法范圍，但涉及地方之間的經濟問題時，地方政府的保護主義傾向永遠會存在，這是利益所驅動的。我們不能指望地方政府(包括司法)自我約束，他們的自然傾向是保護地方的經濟利益。如果每個地方政府都實行地方保護主義，那么全社會的利益必然會受到損害。打破地方保護主義只能靠中央政府解決。而獨立于地方的中央一層司法體制是打破地方保護主義，維護國內統一大市場的一種有效的制度安排。

　　五、好的市場經濟與壞的市場經濟

　　20年來我國改革的大方向是由計劃經濟向市場經濟轉軌。計劃經濟體制在實踐中已被證明是失敗的，它給人類的三分之一人口帶來了幾十年的經濟發展困惑甚至貧窮。我們以如此巨大的代價最終選定了邁向現代的市場經濟是一個歷史性轉變。計劃經濟注定是壞的經濟，但我們卻不能天真地認為市場經濟就注定是好的經濟了。事實上，當今世界上既有好的市場經濟，也有壞的市場經濟，而后者多于前者。因此，建立一個好的市場經濟，防止滑入一個壞的市場經濟是我們應該認真思考的問題。

　　一個壞的市場經濟體制不同于一個好的市場經濟體制的基本原因是國家(或政府)與經濟人(企業與個人)的關系定位不對，而問題的根源正是由于沒有好的(即較完善的)法治基礎。對照前述的法治的兩層經濟含義，產生壞的市場經濟的原因有二。首要的原因是政府的權力沒有有效地受到法律的約束而由此帶來的一系列窒息經濟活力的問題。由于技術進步，政府在現代經濟中可支配的權力遠遠大于在傳統經濟中，因此不受約束的政府行為后果也更為嚴重。這在當今的一些發展中國家和轉軌國家尤為突出。當政府行為不受法律約束時，政府部門和官員便會侵犯產權，亂收稅、費，搞攤派，任意干預和限制企業和個人的經濟活動。有時政府的用意是善良的，卻不了解其不利后果。但有很多時候，某些政府部門以“規范市場”和“社會福利”為名，實際搞尋租并導致腐敗。無論出于善意還是私心，政府對經濟的任意干預的結果都是增加市場交易成本，阻礙經濟發展。

　　產生壞的市場經濟的另一個原因是政府未能較好地履行其約束經濟人的職責。這有多種表現。政府未能維護經濟和社會的穩定，結果產權受強盜或“黑手黨”的掠奪；個人和企業產權不明晰使得經濟效率低下；合同無法有效執行和糾紛不能得到公正解決；政府規制不力導致金融危機甚至崩潰；中央與地方政府責權利劃分不明確陷入財政困境；中央政府不能打破地方保護主義造成市場分割；等等。這些問題在一些轉軌國就尤為突出。俄國近幾年的轉軌經歷在上述這幾方面都出現過問題。而捷克證券市場發展的不成功則是另一個例子。

　　需要說明的是，在現實世界中沒有一個完美的市場經濟。但是，一個好的市場經濟不必是一個完美的市場經濟。即使在發達國家，法治也并非完美。比如尋租和過度規制也是問題。但是近一二十年來，由于放松規制，情況大有好轉。又比如，政府規制不力也使金融危機常有發生。但總的來說，發達國家的市場經濟體制是建筑在較為完善的法治基礎上的。而多數發展中和轉軌國家的法治建設尚較為落后。但是這也不能一概而論。比如我國的香港特別行政區就是一個基于法治的市場經濟的突出典范，其法治完善程度甚至超過很多發達國家。又比如一些國家和地區法治建設進展較快，使得經濟發展迅速，它們包括東亞的不少國家和地區，也包括東歐的一些轉軌國家如波蘭和匈牙利。

　　當我們具體分析法治中存在的問題時，有必要區別兩類問題。一類是通過立法形成的法律文字。法理學家和經濟學家通常比較四種基本法律體系，即英美法系、法國法系、德國法系和北歐法系。英美法系主要基于判例，而其他的三種都是成文法系。我國的法律受德國法系影響較多，但近年來在不少經濟法中正在更多地受到英美法系的影響。不同法系中的法律規定(如對產權保護和公司治理結構)對經濟發展有不同的影響。一些經濟學家發現英美法系的影響最為正面，法國法系最為負面，而德國和北歐法系介于中間。即使在同一法系中，不同國家的具體法律和執行情況的差別也很大，它們對經濟發展的影響的差別也不小。

　　法治的另一類問題是執法和司法。特別是在發展中國家，執法和司法的差別比寫在文本上的法律的差別對經濟的影響更大，這往往是因為執法和司法比立法更困難。從原則上講，一個國家的法律可以簡單地照抄它國法律(現在甚至可以從網上下載)，但是執法和司法就是另一回事了。首先是人力資源問題。警察、檢察長、律師和法官是不能從國外進口的(東德是一個例外)，因此一個國家往往要用相當長的時間來培養法律人才。其次是執法的力度問題。提高執法力度不能只靠“抓”，更不能搞不按法律程序的“大檢查”式的“運動式執法”。加強執法必須在執法者受法律約束情況下實現，這顯然是不易的。第三是司法公正問題。執法會出錯，裁判糾紛也會出差。這可能是政府判斷失誤，也可能是某些官員因利益所圖而有意所為。為保障司法公正，經濟人應當有通過法律程序起訴和上訴政府部門和官員的權利。這更是困難的。最后，遵法又是社會文化的一部分。人們是否遵法取決于他們對別人是否遵法的期望。眾所周知，法不責眾。因此遵法要使全社會人們對法治有信念，而信念的建立需要相當時間。

　　從以上的分析看出，要真正完善法治以建立好的市場經濟，執法和司法比立法的難度要大得多。比如近年來我國的立法進展相當快，相比之下，執法和司法的問題就更顯突出了。執法，特別是司法，的改革往往是法治建設中的關鍵，因此也就成為建立一個好的市場經濟的關鍵。

　　六、用法治視角分析我國當前的四個例子

　　我下面應用前面的理論來分析我國當前面臨的幾個現實問題。我從法治這同一視角來分析四個不同領域中的例子，并由此提出一些具體的政策性意見。

　　第一個例子：對產品和勞動力市場的過度規制應減少。

　　近年來，一些政府部門打著“規范化”的旗號，大搞“加強規制”、“加大市場管理力度”、新規定種種“許可證”、“上崗證”和“資格認定書”等等。我們的糧票，油票、工業券已經進了歷史博物館，現在也許是開始收集許可證和上崗證的時候了。這些證除了少數是必要的外，大多數是與基于法治發展市場經濟的精神相違背的。試舉幾例。某交通管理局本應代表乘客利益，鼓勵競爭，相反，卻理直氣壯通過行政手段搞價格壟斷拒絕降價，引起群眾強烈不滿。又比如，不少城市為限制農民進城，制造各種障礙，包括發明創造各種“證”。據報道，某大城市把不許外地人在本市工作的行業擴至上百個，甚至包括旅館服務業。再比如，一些科技部門和地方政府在高科技開發中熱衷于搞高科技含量認定。據說某一應用軟件經過三年才被認定為高科技。我在《硅谷的故事》(見《經濟社會體制比較》2000年第1期)中寫到，蓋茨和喬布斯當年恐怕都拿不到我們頒發的工程師證書，因為他們是大學和中學的輟學生；而最初的蘋果電腦也不會被我們的專家們評定為高科技產品，因為它在當時根本就是玩具！

　　我們的某些法律和政府的一些部門對民營中小企業的營業注冊設置了種種障礙。我國《個人獨資企業法》和《合伙企業法》對最低注冊資本沒有要求，因此被形象地描述為一元錢注冊資本。但是這兩類企業都要承擔無限責任，因此它們進入的行業和經營的范圍必然受到極大限制。從國際經驗來看，有限責任公司是中小企業最為廣泛采用的組織形式。而我們的有限責任公司法要求其最低注冊資本為30至50萬元，在全世界屬最高之列。最近經濟學家對七十幾個國家的比較研究還發現，在我國注冊一個有限責任公司所需的“公章”和“證明”的個數，辦理各種手續所要花的時間，以及按官方規定應繳納的費用都遠遠高于絕大多數國家，在東亞各國中，僅略低于越南。這還不包括請客送禮。更不要說開業后的各種干預，強制性贊助等等。對發展民營中小企業中存在的問題，我們常常聽到政府部門責備企業家素質差和融資渠道不夠多，因此不少政府部門總想熱心“幫一把”。但是，殊不知政府對企業太熱心恐怕正是問題的要害。難怪不少企業家認為，多減少些政府部門制造的障礙比多給企業一些貸款對企業更有幫助。簡而言之，“松綁”比“給錢”更有用。

　　值得一提的是，目前“規范化”一詞在不少場合被濫用，正在成為過度規制和政府任意干預的時髦的護身符。我們不能脫離法治講規范。有些規制要搞，有些許可證也要發。但是以法治為基礎的現代市場經濟的基本特點--特別是對我國目前的實際情況而言--首先是政府與經濟要保持相當的距離。因此，絕不能層層政府搞“宏觀調控”，個個部門都“加強管制”。事實上，一些政府部門是打著“全面加強管理”的旗號搞大規模的“造租”活動以謀取自身的利益。我們不能一方面大力打擊腐敗，而同時又為造租和尋租創造條件，從而為腐敗開新的方便之門。這樣下去的話，那就將不可避免地滑入壞的市場經濟了�，F在許多國家，包括印度，都在放松規制，減少政府干預，近年來印度軟件業的突飛猛進的發展就是明證，其軟件出口一項已超過其GDP的1%，而且增長趨勢繼續看好。有趣的是，印度改革的一個理由是“中國十幾年改革的成功”。而我們現在卻有走回頭路的傾向。這不能不令人憂慮。

　　第二個例子：對金融市場的規制不夠和不當應改進。

　　金融市場不同于其它市場有眾多原因。至少有這幾點：一是投資者投入資金與取得回報之間有相當的時間差，這就給企業和金融機構很大的機會從事不利于投資者的活動，即所謂道德風險問題。二是存款者和股民人數多而且分散，由于免費搭車問題，他們很難集體行動，結果他們的利益容易受到侵犯。三是金融市場中的定價往往依據投資者的期望因存在多個均衡價格(multiple equilibria)。因此市場價格可以與經濟的基礎無關。這幾條足以造成潛在金融風險，而金融風暴又很容易演變為經濟危機甚至政治危機。

　　由于金融市場的這些特殊性，在發達國家，對金融市場及與其有關的機構的法律和規制都相當多。這里主要包含公司法和證券法中對上市公司和對金融中介機構(如銀行、證券公司和互助基金)及金融市場交易的規制。經濟學家特別注意到信息在金融市場中的重要作用。為了化解金融風險，政府的規制要求上市公司對其財務信息和投資者利益披露、對股東權益特別是少數股東的保護；對商業銀行審慎規制(prudential regulation)包括債務風險管理和資本金充足率規定；要求投資銀行和證券公司的透明化操作并限制其投資范圍；要求在證券市場中交易符合嚴格的程序；等等。這些規制是發達國家從以往的金融危機中汲取的教訓中總結而成的。近年來東亞和俄國的金融危機也都說明了金融規制的重要性。

　　就我國情況而言，目前對金融的規制存在兩大問題：一是不夠，二是不當。金融規制不夠是明顯的，比如，考慮到我國銀行狀況普遍較弱的情況，對商業銀行的資本充足率要求最好高于巴塞爾協議中規定的最低限度8%，比如，可提高到15%甚至更高。又比如我們的上市公司對小股東的保護極為不夠，公司的內部人伙同大股東往往可以自行其事。再比如，我們的證券公司都是國有的，很多受政府部門和地方政府控制，業務操作極不透明，結果少數公司操縱股市的行為不易被及時發現和處罰。

　　近年來，我國金融規制得到不斷加強，值得肯定。但有些規治方法不當也非常值得關注和商榷。我們確實應該化解金融風險,但是用行政手段不加區分地關閉中小金融機構和過多限制它們的經營范圍不利于金融市場的發展。較恰當的辦法是通過風險管理等間接規制防范金融風險并同時積極地發展民間金融機構。我們顯然不能指望美國的花旗銀行來向我國的中小企業，特別是農村的中小企業融資。同樣地，要求“零風險貸款”和“貸款人終身負責制”也不是市場經濟中規制金融機構的合適作法，因為它們削弱了金融機構貸款的積極性，結果既不利于金融市場，也不利于企業的健康發展。

　　第三個例子：打破地方保護主義應加強中央一級司法體制。

　　我國是一個大國，改革以來地方性分權極大地調動了地方政府的積極性，這是我們改革成功的一大重要支柱。但是地方性分權同時也在某種程度上造成了地方保護主義，這也表現在立法、執法和司法問題上。不少省、市政府紛紛通過法律和用行政手段限制外地勞動力進入本地區，以及對外地產品(比如汽車)加以歧視(比如征收較高的稅，或干脆不給上牌照)。秉承本地政府旨意，執法往往偏向本地企業。同樣，司法也是站在本地地方政府一邊。比如，屬于兩個地區的兩個企業之間的糾紛，法院通常偏向于屬于本地區的企業。這就使得司法公正成為空話。一個省、一個市這樣做，其他的省市只好效仿，不然就不利于自身利益。其結果是全輸局面。在我們日益增加對外開放的同時，國內的地方保護主義卻仍然嚴重。

　　打破地方保護主義可以通過司法體制的組織方式的改革。我們1994年以來實行的財政分稅制可以為此提供有益的借鑒。在改革前，全部稅收由地方征收，然后與中央分成。1994年改革后，分設國家稅務局和地方稅務局，各收其稅。原則上講，地方財政負責地方性的公共品支出，中央財政負責全國性的公共品支出。為了打破司法地方保護主義，我們可以考慮類似的司法體制的改革，即現有的地方一層司法只裁判本地內的糾紛，而跨省的糾紛由中央一層的司法機構處理。這就有必要設置直屬中央一層的司法機構處理涉及全國性法律的案件。目前最高人民法院只處理重大案件。為了適應現代市場經濟的需要，應當根據案件性質(即法律歸屬)而非案件大小來劃分中央一層的司法和地方一層的司法的職責。在設置直屬中央的司法機構時，我們1998年人民銀行設立跨省的大區分行的改革經驗也提供了有益的參考。中央一級的司法可以在最高人民法院下設立跨省的大區法院，這樣可以使中央一層的司法不受或少受地方政府的影響。

　　第四個例子：解決收入分配不均問題應先從法治建設著手。

　　目前我國收入分配不均正在成為嚴重的社會問題。這一問題不僅是公平問題，也對經濟效率有負面影響。過度收入不均會造成社會動亂，影響經濟的持續發展。無論從公平還是從效率角度，收入分配不均問題都應受到極大重視。但對此有兩種完全不同的解決思路。

　　一種辦法是通過加強政府干預，實行激進的累進稅，抽肥補瘦，以此減少貧富差別。但這可能是很危險的，因為這樣做有可能又回到吃大鍋飯的時代，我們曾為此深受其害多年，為之付出慘重代價。個人累進所得稅在西方多數發達國家實行，似乎是國際慣例。但我們要知道，很多經濟學家都意識到了激進的累進稅對激勵、儲蓄等帶來的不利后果，以及由此產生的過于龐大的尋租行業(如稅務律師和會計師)。所有這些都大大降低了經濟效率。只是出于政治原因，即某些利益集團的反對，而無法改變。同時值得注意的是，在美國有效稅率遠不象名義稅率那樣累進，因為富人往往通過各種稅法漏洞和抵扣項目(deduction)合法逃稅。而普通人卻較難這樣做，因為他們或雇不起好的會計師和律師或無錢從事多項經營以更多地利用抵扣項目逃稅。因此我們不能盲目與國際接那些別人要改的或想改的軌。

　　另一種看法則強調收入分配不均與機會不均之間的關系，特別是由于政府權力而造成的機會不均。由權力形成的機會不均從而導致的收入分配不均是最令老百姓不滿的。的確，人們對分配不均成因中最不滿的是權錢交易即腐敗造成的分配不均。而腐敗的根源正是政府官員不受法律約束，任意權力過大，從而提高了其手中權力的貨幣價值，進而增加了權與錢交易的機會。因此解決收入分配不均問題首先應從反腐敗下手，而解決的辦法不是增加政府干預，而是相反，應是限制政府部門和官員的任意權力以減少他們的干預能力，用以降低其權力的貨幣價值，進而減少他們造租和尋租的機會。因此，在我國目前的情況下，加強法治應是減少腐敗，減少收入分配不均的首要一步。

　　七、總結：有限政府與有效政府的關系

　　我國在成功的經濟體制改革20年后應有新思維：建立以法治為基礎的現代市場經濟體制是我們下一個10年至20年的奮斗目標。外部條件如加入世貿組織和經濟全球化，內部壓力如經濟缺乏活力，就業壓力增大，腐敗、收入分配不均等社會問題突出,都使得我們對實現這一目標充滿緊迫感。所有這些問題最終要靠建立法治來解決，而不能靠走回頭路解決。

　　本文通過理論分析，比較研究，和實際例子說明了法治是現代市場經濟體制的基礎。法治的核心是確定政府與經濟人之間的保持距離型關系以有利于經濟的發展。那么在法治下政府在經濟領域內的性質是什么呢？我們可以概括為它是一個有限的(limited)和有效的(effective)政府。有這樣的政府才會有一個好的現代市場經濟，沒有這樣的政府就會導致一個壞的市場經濟。有限政府和有效政府有如下關系。首先，有限政府是有效政府的必要條件。經過計劃經濟的慘痛教訓，又有了20年改革的經驗，我們深刻體會到，一個無限的政府，即一個無所不管的政府，必然壓抑企業和個人的活力和經濟的生命力。因此，只有有限的政府才有可能成為有效的政府。但是，另一方面，并不是所有有限的政府都是有效的政府，有限的政府也不會自動成為有效的政府。在政府的權力受到法律的約束，在政府與經濟保持一定的距離之后，政府作為不偏向的第三方要有所作為，應該充分發揮其支持和增進市場有效運作的積極作用。

　　我們目前所推動的“轉變政府職能”的改革就是把原來的一個無限的和無效的政府轉變為一個有限的和有效的政府。從當前的情況看，本文所列舉的四個例子具體建議了為完成這一轉變在四個重要領域中的改革方向。首先，在政府對企業和市場的規制方面，要有進有退，以退為主。我們要以加入世貿組織為契機，大幅度放松規制，給企業松綁，給市場發展創造空間。第二，要有選擇地、用適當方式加強一部分規制，特別是金融規制以防范金融風險，尤其是因加入世貿組織可能帶來的額外風險。第三，司法的組織體制要改革，建立司法雙層結構對打破地方保護主義和發展國內統一大市場將有重大促進作用。最后，解決收入分配不均問題不應只盯住對收入的再分配，而應首先從約束政府部門和官員的任意權力，反腐敗，和促進機會平等入手。

　　在進一步經濟改革中，經濟學家和政策制定者需要做許多技術性和操作性的工作。但是除了提供細致的政策建議外，經濟學家更應該思考大事。建立以法治為基礎的現代市場經濟就是一件大事。這里既有克服既得利益的阻礙問題，又有觀念和知識更新問題。就觀念而言，我們不僅要打破幾十年計劃經濟的思維框子，還要打破一些幾千年來中國傳統文化的思想束縛。中國傳統文化中缺少法治基礎上的有限政府這一概念。但是，華人地區的香港和新加坡在法治建設上的成功使得經濟騰飛，給我們開了先例，可為我們提供借鑒。

　　現在，“市場經濟”和“依法治國”這兩條都已載入我國憲法，這說明國家的大政方針已定。在此環境下，我們應進一步深入研究市場與法治的關系，努力推動以法治為基礎的現代市場經濟體制的建立，真正把我國經濟建成一個好的現代市場經濟。這恐怕將是我們完成向市場經濟體制轉軌的最關鍵的一步�；厥淄�事，對于我們在過去20年間經濟改革和發展所取得的成就，世界上沒有人曾在70年代末甚至80年代初預見到。盡管過去的成績不能保證未來的成功，盡管完成這最關鍵的一步將面臨艱難曲折，只要我們按照既定的方向，繼續解放思想，創造寬松局面，調動全民積極性，那么，在我國盡快建成基于法治的現代市場經濟體制將是充滿希望的。