海 聞　

　　發表于《臺灣的啟示：土地改革研討會記詳》

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　　紐約東方新聞出版社，趙玉琪、文貫中主編，1992年

　　來美多年，對戰后臺灣經濟的發展早有所聞所識，但一直沒有機會認真研究一下。這次有幸訪問臺灣，實地考察臺灣的經濟，聽臺灣經濟學家及政府官員的介紹，對臺灣經濟發展的過程以及相應政策的變化有了進一步的了解。戰后臺灣經濟發展的成功，不僅使臺灣人民生活水平大幅度提高并成為一個新興的工業化地區，也為其他發展中國家和地區(包括中國大陸)的經濟發展提供了許多有益的經驗和教訓。尤其是臺灣的農業生產和貿易，在整個經濟起飛發展過程中經歷了不同的階段，起了不同的作用。臺灣的農產品生產和貿易政策也幾經變化。在短短四十年中，從典型的發展中國家的對農產品壓價征稅的“壓擠”政策轉變為只有在發達國家才普遍存在的以保證農民收入為主要目標的“保護”政策。這種農業政策轉變是與臺灣戰后經濟起飛有密切聯系的。認真研究臺灣農業與工業發展的關系，研究不同時期農業政策的目標與結果，對于大陸不斷調整其農業政策以適應正在出現的經濟起飛是有益的。

　　一、農業生產和貿易在臺灣經濟起飛中的作用以及五、六十年代臺灣的農業政策

　　臺灣戰后的經濟發展應該從1952年算起。在此之前，臺灣的經濟主要是恢復和穩定，農業政策也主要圍繞這一目標。但在此階段開始進行的土地改革，卻為不久以后出現的農業迅速增長以及六十年代出現的工業經濟起飛奠定了非常重要的基礎。首先，通過土改第一階段的“三七五”減租，佃農收益增加，生產積極性大大提高，促進了農業生產的發展。土改第二階段的“公地放領”和第三階段的“耕者有其田”，又使得許多佃農成了自耕農，成為土地的主人。農民受到激勵，更努力勞動，資本投入也增加，結果是農業生產大幅增長，保證了糧食供應，減緩了戰后人口驟增和通貨膨脹的壓力，創造了一個起飛前所需的政策經濟穩定的環境。其次，土改的結果使臺灣原有的地權結構和土地經營規模發生了很大的變化。臺灣農業從少數地主(11.7%)占有大多數土地(56.0%)的租佃式經營變成了以自耕農為主的獨立分散經營。臺灣自耕農占農戶的比例由1948年的26.3%上升為1953年的51.8%和1959年的81%。耕種規模相應縮小，生產決策更分散化。一個地權平均并由耕者擁有，小規模經營的“自耕農”農業結構開始形成。這種生產結構有利于政府對農產品供銷和價格的影響和控制，有利于政府通過政策對農業生產和貿易進行引導，也有利于政府向農民征收賦稅。第三，這種小模獨立經營的自耕農經濟使得臺灣農業更加能夠適應市場的變化。自耕農不需再聽從地主的安排，而是根據市場的需求和收益多少來決定生產。由于決策自由，轉產就方便。當六十年代臺灣傳統的稻米蔗糖的生產出口無利可圖時，許多農戶就很快轉移到養豬業和鮮蘑蘆筍的生產和出口上，當鮮蘑、蘆筍的出口受到限制時，臺灣農民又轉到新產品上。因此，土地改革后形成的新的地權制度和經營方式，一方面提高了農民生產的積極性和經營的靈活性，促進了農業生產的發展，另一方面又使得政府能夠更有效地“壓擠”農業，把農業創造的剩余用以發展工業。土地改革的結果，使臺灣農業能夠更大限度地發揮為工業發展提供原料，資本，人力以及市場的作用。

　　土地改革之后，臺灣經濟發展的目標是：以農業培養工業。這一時期農業政策的重點，是“壓擠”農業幫助工業。具體做法包括：

　　直接或間接地向農民征稅

　　在五十至六十年代，臺灣政府以實物形式(例如稻谷和小麥等)征收各種農業賦稅。1962年以前，政府每年平均征收稻谷8萬噸，以后增至14萬噸(約占年產量的4-5%)。另外，在當時實行的“肥料換谷”制下，農民差不多要以低于市場20%的谷子去換政府統售的肥料，這也等于交納了巨額的實物稅。另一方面，政府又以控制國內市場和對外貿易壓低農產品價格的方法向農民間接征稅。一直到1969年，臺灣農民出售大米的價格都遠低于國際市場價格，最低時只有國際價格的61%。這種價格的差距實際是一種變相的稅收，雖然這種“稅收”不一定是政府直接所得，而是轉移給了其他部門的消費者，但對農民來說，仍是一種“壓擠”和“盤剝”。

　　促使農業資本向工業轉移

　　政府以擠壓農業培養工業的另一個措施是促使農業資本向工業轉移。在土改中向地主征收土地，而支付中的30%是工業企業的股票，這種做法既不過分損害地主的利益，避免了社會政治沖突，又有利于工業的發展。此外，通過工農產品的價格差異造成資本收益的差別，促使資本向工業轉移。實施這些政策的結果是，從1950-1969年間，農業部門外流資本達43.4億新臺幣元，凈增資本才10億元左右，只有同期工業資本凈增值(293.4)的3%。

　　在壓擠盤剝農業以發展工業這一點上，臺灣與戰后很多落后國家企圖實現工業化時的做法沒有多大差別。但是為什么許多國家至今沒有實現工業化的目標而臺灣卻能成功地通過壓擠農業使工業發展，成為新興的工業化地區呢？其中的重要原因之一是臺灣政府在發展工業時并不只是一味地盤剝農業。臺灣在壓擠盤剝農業的同時，也十分注意發展農業，使其有東西可“壓擠”，有剩余可“盤剝”。這一時期的農業生產和貿易政策，除了壓擠農業的一面，還有促進農業發展，增加農業剩余的一面。

　　臺灣農業之所以能在解決人民糧食問題以后仍有剩余去支持工業的發展，主要是靠兩個方面的努力：技術改造和出口賺匯。技術改造使得農業生產力大大提高，為工業化提供資金和勞力；出口賺匯則支持了先進技術設備和工業原料的進口，為建立自己的工業準備了重要條件。

　　技術改造，增加農業剩余

　　臺灣政府在促進農業技術改造方面是起了很大和作用。維持了二十年的肥料換谷制度，在一定程度上促使農民使用化肥去提高單位面積產量。對大米和甘蔗的生產，政府還優先供應化肥。結果是，從1947年至1965年，臺灣使用化肥的總量增加了36.9倍，年增長率為17.8%。化肥的普遍使用，提高了土地生產率，單位面積產量大大增加。1954年，政府鼓勵進口農業機械并試行推廣。1956年，島內開始農用機械的“進口替代”。農用機械的普遍使用大大提高了農業勞動生產率。尤其是甘蔗收獲作業的機械化，使蔗糖生產率大大提高，從而使出口增加，賺取了大量外匯，為了適應機械化作業和改善水利灌溉系統，政府又對許多農地進行重劃。重劃的費用，主要由政府負擔，在重劃后的土地上，修建水渠和道路，既節省了勞動力又提高了單位面積產量，據估計，重劃后的土地一般能增產30%。臺灣政府推行技術改造提高農業生產率的另一項措施是引進推廣新產品和加強國際農業技術合作。每年政府都選派農業技術人員出口進修或研習，并建立起一套農業試驗，研究及推廣體系，許多農作物品種得到改良，其中成果最顯著的是水果。栽培管理技術的改進，使很多水果不僅果型增大，果汁加多，連產期也增加，單位面積的收益大大增加，據估計，1946-1965年間，由于技術進步，臺灣農產品年平均增長率：蔬菜為0.43%，糧食作物為4.67%，水果類為5.39%。總之，技術進步使臺灣戰后農業發展很快，不僅為工業發展保證了足夠的低價糧食和原料，為政府提供了稅收，也為工業起飛準備了大量的剩余勞動力。

　　出口賺匯，幫助工業起飛

　　臺灣農業能夠起到幫助工業起飛作用的另一個重要原因是，政府鼓勵農產品的出口賺匯。五十年代主要出口的農產品為糖和米。為了保證甘蔗的生產和蔗糖的出口，政府實行了保證價格制度，由官營的臺糖公司在保證農民分得蔗糖的最低價格的基礎上，與蔗農簽訂甘蔗種植收購合同，甘蔗收獲后由臺糖公司所屬糖場加工，出糖后農民分得55%的糖。若砂糖的市價低于保證價格之下，臺糖公司則以保證價格收購農民分得的糖。這一保證價格制度穩定并促進了甘蔗的生產，也保證了蔗糖出口的穩定。政府還重用美援補助發展面粉工業，從而提高出口糧食的附加值。在果菜出口方面，政府采取措施盡量維護生產者的利益，以保證一定的生產和出口量。香蕉出口由生產者團體和出口商各辦理一半，柑橘和洋蔥的出口則完全由生產者團體統一經營，以減少中間環節，增加生產者的贏利部分。

　　除了具體支持鼓勵農產品的出口以外，臺灣政府在1958年接受了經濟學家關于貶值和貿易自由化的主張，出口產品的品種，數量，價格更多地由國際市場的需求決定。傳統的稻米和蔗糖逐漸被蘑菇，蘆筍以及魚，食用蝸牛等替代。雖然隨著工業生產的發展和工業產品出口的增加，農產品及其加工產品出口的比重逐年下降，但從1952-1969年農產品及其加工產品的出口共賺取外匯29.3億美元，占這一期間外匯收入的一半以上。農產品的出口提供了當時極其需要的大量外匯，支持了這一時期工業生產物資和技術的進口，為60-70年代的工業起飛作出了貢獻，

　　總之，從五十年代初一直到六十年代末，臺灣農業政策的特點是“壓擠盤剝”和促進發展相結合。這種積極的壓擠政策的結果是： 農業為其他部門提供了2500多噸以上的糧食，80多萬剩余勞動力，40多億新臺幣的資本，近30億美元的外匯。臺灣的農業的確起到了幫助工業發展促進經濟起飛的作用。

　　二、經濟發展對農產品生產和貿易的影響

　　五十至六十年代臺灣農產品的生產和貿易為工業的起飛和發展作出了貢獻，用一位經濟學家的話來說，“臺灣農業燃燒了自己，把原來暗淡無光的工業前途照亮了。”在農業的幫助下，臺灣工業的生產和出口蒸蒸日上。從1964年開始，工業產值連續10年以15%以上的速度增長，其中1968-1972年的增長率超過20%，1966-1974年工業產品出口的年增長率超過25%。而與此同時，臺灣的農業生產和貿易的增長速度卻放慢了。從1969年開始，臺灣農業甚至出現了負增長的現象。1969年農業生產比1968年下降了4.3%，以后幾年雖有恢復，但增長速度明顯放慢。1970年，農產品的進口貿易第一次出現了6.6萬美元的逆差，并且一直延續再也沒有出現過順差。在出口替代的過程中，臺灣農業的比較優勢逐漸失去，在工業生產尤其是工業產品出口一片光明的同時，臺灣的農業變得暗淡無光了。

　　臺灣農業生產和貿易為什么會在工業一片春光的時候出現這樣一個秋景呢？原因當然很多，包括投資不足，勞動力外滾，肥料價格太高，運銷制度不合理等，但是最根本的原因是工業的起飛和自由貿易的政策使得農民的收入增長趕不上非農業收入的增長，使得農民從事農業生產的積極性大大下降。勞動力由農業向工業的轉移以及對農業的投資不足，都是這種收入差別擴大的自然結果。1955年到1966年，農業人均收入的年增長率為19.4%，非農收入的年增長率只有14.7%。務農有利可圖，自然吸引人。但從60年到65年，務農收入年增長率為9.6%，低于11.1%的非農收入年增長率。在1965-1971年期間，這種差別繼續擴大：農民的收入平均每年增長3.6%，非農收入平均每年則增長5.5%。這種收入差別的擴大，使得農業資源迅速向非農部門轉移，農業生產和貿易相對萎縮便不可避免了。

　　那么為什么會造成這種收入差別的擴大呢？從經濟學的角度來看，這是經濟發展和貿易自由的必然結果。由于大多數工業產品的生產是相對資本密集型的，經濟發展過程中資本的快速積累和技術進步使得工業產品的生產成本相對下降，產量快速增長。在自由貿易的情況下，出口大量增加。而另一方面，大多數國家(尤其是發展中國家)的農業生產是勞動力密集型的，隨著工業生產成本的下降和整個社會勞動工資的提高，農業生產的機會成本和絕對成本都上升。即使農業勞動生產率仍在提高，農產品在國際貿易中的比較優勢卻下降。作為國際貿易中的“小國”，臺灣所面臨的國際工業品市場價格并沒有因為臺灣工業品出口增加而降低多少，而國際農產品市場價格也沒有因為臺灣農產品相對成本增加和出口減少而上升。結果是，工業產品成本下降仍能自由出口賣高價，而農業產品機會成本上升卻不能提高國際價格。工業部分收入不斷增加，農業收入相對減少，生產和貿易自然傾向工業部門。

　　農業生產和貿易增長相對緩慢的另一個原因是由農產品的需求性質決定的。作為生活必需品，對農產品尤其是糧食的的需求是相對沒有彈性的。即使人民收入很低，仍需一定數量的糧食以求生存，但人民很富了，對糧食的需求并不會比窮時增加很多。雖然收入提高時，人們對糧食的需求會提高，但幅度不會大于收入的增加，當人們對食物的需求基本滿足后，所增加的收入大部分，會用于工業消費品或旅游服務，既便不斷改變糧食的品種和食物的結構，但人們對食物的消費總是有限的。這就在客觀上也限制了糧食生產和貿易的發展。另外，作為工業原料部分的農產品(如棉花)的生產，本應隨著工業生產的發展而發展，但由于化學工業的發展，產生了化學纖維，人造橡膠等工業原料的替代品，從而使這部分農產品的生產也受到了需求的限制。

　　因此，60年代末開始的臺灣農業的相對不景氣，雖然有政府政策的原因，但根本原因是由于經濟發展，尤其是工業起飛和自由貿易造成的。從某種程度上講，臺灣農業已經完成了其幫助工業起飛的歷史作用。在這片人多地少的土地上，隨著工業的飛速發展，農業生產的相對衰落和比較優勢的喪失是不可避免的。這就是為什么臺灣農產品貿易自1969年出現逆差后從此一蹶不振，再也沒有出現過順差的根本原因。當然對于工業發展和自由貿易政策對農業影響這一點，臺灣政府當時也是認識不足的。1969年10月公布的“農業政策檢討綱要”，雖然提出了提高農業生產，改善農產品貿易體制的一系列措施，但對長期以來以壓擠為中心的農業政策沒有作出根本的改變。“綱要”雖然已經觸及要增加農家所得，但具體措施不夠，對農民變相征稅的肥料換谷制度仍然存在。最主要的，當時政策的出發點仍是想繼續發展農業，而沒有意識到由于工業的起飛，使得農業的比較優勢已經失去。對農業的政策核心已不應再是如何促進其發展并加以榨取的問題，而應是如何保護以防迅速衰落的問題。直到1972年9月，在蔣經國任行政院長后頒布了“加速農村建設重要措施”，臺灣農業生產和貿易政策才開始有了轉折。

　　三、臺灣農產品生產和貿易政策的轉變

　　1972年9月的“加速農村建設重要措施”中共有九點新政策，除了改革農產運銷制度，加速農村公共投資，加速推廣綜合技術栽培，倡導農業生產專業區，加強農業試驗研究與推廣工作等，旨在繼續提高發展農業勞動生產力的措施以外，最有轉變意義的是廢除肥料換谷制度，取消田賦附征教育捐，以及鼓勵農民兼業提高所得。廢除肥料換谷制度和取消田賦附征教育捐，標志著對農業“壓擠”政策的結束，鼓勵農民兼業則表示政府已開始認識到，農民收入與其他行業的收入存在差距，不久，政府開始采取“價格支持政策”，提高了所定的稻谷收購價格。官方的米價政策第一次將保證農民所得列為目標之一，并且高于“糧食自給”和“經濟穩定”的目標，“政府的收入”和“賺取外匯”已降為次要目標甚至不再作為目標。1947年，政府進一步設立了“糧食平準基金”，以保證其以支持價格(高于生產成本20%)向農民購糧和向糧農無息貸款政策的實施。

　　從1972年至1985年，針對當時農業不景氣，臺灣政府提出了一系列政策措施，包括：1973年9月的“農業發展條例”；1974年的“農金法”；1975年的“農村發展條例細則”；1977年旨在保護農地的“非都市土地使用管理規則”和“糧食問題改進措施”；1978年12月的“提高農民所得加強農村建設方案”，1979年的“臺灣地區家庭農場共同經營及委托經營實施要點”和“擴大家庭農場經營規模輔導農民購買農地貸款計劃實施要點”；1979年12月國民黨十一屆四中全會提出的“推動第二階段土地改革”和1981年9月臺農發會的“第二階段農地改革方案(草案)”；1984年的“加速基層建設增進農民福利方案”以及臺灣省主席關于“重建臺灣農業大軍”“精致農業”的構想，等等。雖然政策方案名目繁多層出不窮，但歸納起來無非是1972年行政院九點政策的延續和其具體化。這些政策代表了當時政府的矛盾心態和轉變過程。一方面，政府仍希望通過一些措施重整農業繼續榨取剩余另一方面意識到臺灣農業的相對蓑落已是不可避免轉而以保證農民收入作為農業政策的主要目標。到了1985年7月，臺灣農委制訂了“改善農業結構提高農民收入”的計劃，明確地將政策的主要目標集中為：(1)提高農民收入，縮小農業與非業收入的差別；(2)改進農村的環境和農民的福利。至此，臺灣農業生產和貿易的政策基本上完成了從發展生產榨取剩余為主到維持生產保護農民收入為主的轉變。

　　象大多數發達國家一樣，在經濟起飛農業失去比較優勢之后，臺灣開始實行農業生產和貿易的保護政策。這些保護政策包括：(1)農產品價格支持。除了保證以高于成本20%的價格向農民購買稻谷以外，還設立了高梁、玉米、大豆等產品的保證價格。從1983年開始，玉米的保證價格是每公斤15新臺幣元，大豆是25新臺幣元，高梁是14新臺幣元。這些價格都是同類產品進口價格的一倍。(2)農業生產投入補助。政府除了降低農業稅收以外，還補助農業燃料和動力，提供低息貸款，等等，旨在降低農業生產成本。另外，政府撥款改善農業水利，交通等，也是一種間接的投入補助。(3)直接收入補貼。為了解決價格支持的稻米生產過剩問題，政府后來干脆采取直接收入補貼的做法。農民如果將稻田改種玉米、高梁或大豆即可得到每公頃1000公斤的稻米補貼，即使什么也不種，亦可得1500公斤稻米。(4)農產品進口壁壘。進口保護的措施包括關稅與非關稅限制。雖然因為美國的壓力，臺灣農產品的進口關稅逐漸降低，但在1988年，所有農產品的加權平均關稅率仍在8%左右。對于一些臺灣能夠生產的農產品，則盡量限制進口以保護國內生產者的利益。這種保護政策的結果，使得臺灣的農產品普遍高于國際市場價格。農民的稻米價格從50年代低于國際市場30%，上升為1982年國際市場價格的270%；用通用的“名義保護系數”(即農民所得價格與國際價格之比)來衡量，1982年其他主要農產品保護系數分別為：小麥2.15，大麥2.3，玉米2.51，大豆1.96，牛肉1.02，家禽1.37，都超過國際市場價格(平均超過55%)。如果用包括政府非價格支持要內的“生產者補貼等值系數”(生產者所得的產品單位補貼與國際價格之比)來衡量1982年至1986年臺灣種植業的保護程度為30-70%，全部農產品的平均保護程度為19.2%。

　　農產品生產和貿易保護政策的結果，使得農民收入與非農收入的差距逐漸減少。1972年-1989年農民人均收入增長率為16.6%，高于非農收入增長的15.6%，多了一個百分點。如果從1985年算起，農家人均收入年增長率為11.97%，高于非農收入的10.65%，多了一點三個百分點。這種保護政策的代價是，政府必須每年支出相當于其總開支2-3%的資金來補助農業，臺灣的城鎮消費者必須付出高于國際市場27%的價格來購買農產品，當年發展工業時從農業中榨取的剩余，現在正在通過對農產品生產和貿易的保護政策償還給農業。

　　四、臺灣戰后政策評價

　　研究臺灣戰后的農業發展及其農業政策轉變是一件很有意義的事。它從動態的角度展示了當今世界上農產品生產和貿易政策的主要模式：發展中國家對農業征稅盤剝，發達國家對農業補貼保護。或者說，在一國貧困落后時，對農業采取壓擠政策，而當其經濟起飛以后，又不得不對其農業采取保護政策，由此可見，一國的農業政策與其經濟發展的水平和工業化的程度有密切的關系。臺灣的經濟發展與農業政策的轉變，對其他發展中國家尤其對正在進行體制改革以圖經濟起飛的中國大陸來說，是有重要借鑒意義的。

　　首先，應當肯定臺灣戰后通過農業來幫助工業之政策的成功。對于大多數發展中國家來說，沒有多少工業又沒有海外資源可以掠奪，要想使經濟起飛，農業便成了唯一可以榨取的部門。通過壓擠農業來實現工業化是許多發展中國家想走的路，但象臺灣那樣獲得成功的并不多。臺灣成功的主要原因是其懂得怎樣“有效地”壓擠榨取農業。即不僅要會壓擠，更要注意養育。要想真正從農業壓擠出足夠的資源以幫助工業起飛，必須首先養肥農業。只有農業生產水平提高了，糧食問題解決了，農業肥了，才有剩余的勞動力和資本向工業轉移。而在經濟發展初期，要想養肥農業又只有靠挖掘其本身的潛力。發展中國家的政府一般沒有多少資金來支持農業。臺灣50-60年代的許多農業政策正是旨在通過制度變革和技術革新來控制潛力，促進農業發展的。臺灣農業依靠自身力量的發展主要靠三方面的努力：(1)土改建立了一個自耕農為主的，小規模經營的農業結構；(2)改進技術以提高土地和勞動生產力；(3)擴大多種經營，增加農產品出口；發揮比較優勢，從國外賺取資金。這三點都很重要，在臺灣農業發展中都起了重要作用。

　　如果沒有土改后出現的自耕農制度，農民缺乏積極性，生產決策又相對集中，對市場變化和政策指導的反應相對緩慢，生產力也就得不到迅速提高。大多數發展中國家沒有土地改革，缺乏這種自耕農制度，所以農業始終發展不起來。中國大陸雖然早就進行了土改，但隨后出現的合作化，人民公社制度又取代了剛剛建立的自耕農制度，直到1978年出現的包產到戶分田到家，中國農村才又回到了五十年代就出現過的農業結構。近年來中國大陸農村經濟的持續發展正是在這基礎上獲得的，可惜晚了二十多年。

　　其次，如果沒有臺灣政府采取有效措施，來不斷提高農業勞動生產力，土改后由制度變更激發出來的生產能力很快就會達到頂點。只有及時地引進和推廣新的農業技術，才能使農業生產力不斷提高。當然，引進推廣什么樣的技術也很重要，鑒于人多地少的特點，臺灣在50-60年代采用的大多是節約土地和資本的勞動密集型的生產技術，重點放在改良品種，擴大園藝和高產值農作物的種植，并提高復種指數和各種經營指數。這不僅使臺灣有限的土地生產出更多的農產品，還充分利用了工業起飛前農村過剩的勞動力。另外，這種以勞動密集型為主的農業生產技術的革新和推廣，只需要少量的資本投入，這一點對于經濟起飛前資本短缺的大多數發展中國家來說是很重要的。

　　再者，如果不及時開拓國際市場，建立外向型的農業經濟，臺灣農業的發展也會受到國內市場的限制而徘徊停滯。由于農產品的收入需求彈性低，國內市場的需求有限，生產容易達到飽和，因此要想依靠農業發展來積累資金，開拓國際市場是重要途徑，這一點臺灣做得很成功。臺灣不僅出口初級農產品而且較早地發展了農產品的出口加工業。這一政策不僅從需求方面起到了繼續刺激農業生產的作用，也為以后“出口替代”的工業化方針準備了一定的外匯和進入國際市場的經驗。

　　總之，戰后初期臺灣的農產品生產和貿易政策在壓擠農業以幫助工業起飛方面是有許多經驗值得許多發展中國家借鑒的。那么又怎樣評價臺灣七十年代后出現的農業保護政策呢？應當認識到，臺灣七十年代開始的的農業政策的轉變是不可避免的。隨著工業的發展，農業生產的機會成本上升，貿易中的比較優勢逐漸喪失，而且工業增長越快，農業的比較優勢喪失也越快。在這種情況下，政府不僅不能再繼續壓擠盤剝農業，還必須采取措施從生產和貿易上保護農業，這時的農業在國際貿易中不僅不占出口優勢，而且面臨大量農產品進口擠垮國內農業的危險。根據貿易理論，如果一個行業不再具有比較優勢時就應該讓其減少生產增加進口，將資源轉移到其他行業去。一個失去比較優勢的行業的衰落是有利于資源的有效利用的。可是為什么在農業失去比較優勢后，大多數政府則采取保護措施不讓其衰落呢？這里根本的原因是土地的不可轉移性，不象資本和勞動力，絕大多數土地除了生產農產品外另無他用，而當農民的收入則主要來自于農業時，對農業的保護就直接關系到農民的生存問題。作為政府，無論從土地資源的利用還是對農民生存的關心，無論是經濟上還是從政治上都不得不對農業采取一定的保護措施。這僅是現在大多數發達國家和臺灣政府不得不采取的措施，也是未來中國大陸經濟起飛后不得不考慮的問題。

　　但從另一方面看，這種生產和貿易上的保護政策畢竟扭曲了價格，阻礙了資源的最佳利用，政府負擔也日益沉重。這種保護政策是消極的，從長期來看，也是行不通的。目前正在進行的烏拉圭回合的國際貿易談判，正集中在如何取消農產品貿易保護這一問題上。臺灣一旦加入國際關貿總協定而且一旦烏拉圭回合達成降低或取消農產品貿易保護的協議，臺灣怎么辦？訪臺期間曾與臺灣經濟學家和政府官員討論過臺灣今后的農產品貿易政策問題。討論中得知臺灣政府對此已有計劃和準備。一方面，臺灣將利用目前的國際環境繼續實行保護政策，因為與歐洲共同體國家和日本相比，臺灣的保護仍然是低程度的。臺灣在國際農產品的貿易中不占重要地位，暫時不會受到太大的國際壓力；另一方面，臺灣將進一步把農業資源轉移出來，讓農民更多地從事非農業生產。對于必須保持的那一部分農業生產，則通過“第二次土地改革”，廢止對于農田兼并的限制，以有效擴大農地經營規模，降低產銷成本；同時通過擴大投資，加速農業技術的革新改造來提高競爭力。如果說臺灣六十年代七十年代初農業政策的適應和轉變是緩慢和被動的，那么，臺灣政府目前對其農業的認識似乎比較現實和主動。如果政府和學術界都能及時認識到經濟的繼續發展和國際貿易環境變化對農產品生產和貿易的影響，臺灣今后農業政策的調整和轉變也許會比較積極主動。