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魯勇
●地方政府如何走出簡單“復制”中央政府管理模式的誤區？
●入世對地方政府職能提出了哪些新挑戰？
●地方政府如何退出“諸侯經濟”？
某種意義上講，經濟全球化步伐的加快，加劇的不僅是企業間市場經營的國際競爭，而且也是區域發展的國際競爭，更是主導區域經濟發展的政府間駕馭經濟發展能力的國際競爭。在這種條件下，要有效加快國民經濟發展的工業化改造、經濟運行機制的社會主義市場化改革、社會發展的信息化管理和區域建設的城鎮化改造，推動地方經濟的加快發展和社會的全面進步，就必須大力推進政府創新。
地方政府如何駕馭開放型經濟？
我國加入世界貿易組織后，能夠享受多邊無條件的最惠國待遇。從而改變被動受審地位擴大出口，享受普惠制等發展中成員國應享受的優惠待遇，進入主流貿易體系，獲得參與制定規則的權利，利用爭端解決機制，公平解決我國企業與外國企業發生的貿易糾紛等。
對于地方政府來講，我國加入世界貿易組織對各個地區的轄區經濟結構、區際與國際貿易發展都將產生重大的影響。整體上看，國際性經濟組織作用的不斷增強、國際經濟活動規則的逐步統一、國際性金融資本的跨國界流動、現代科學技術在經濟領域的加快應用、跨國公司對各個區域經濟結構影響作用的日益加大等等，在為各個地區提供了加快發展的機遇外，也使得各個國家、各個區域的經濟活動相互依存度大大增強，帶來各級政府管理和駕馭經濟活動的難度不斷增大。特別是由于網絡資源的生成、知識產業的增長和貿易的全球化，使現代經濟發展呈現出的新特點，對要想在激烈的國際競爭中贏得發展的主動的各個區域都提出了新的考驗。因此，在開放的市場環境和取消一般區域發展的保護政策條件下，如何在維護中央權威基礎上分散地方政府經濟管理決策的風險、如何構建開放經濟環境中地方政府與轄區企業的關系、如何增強地方政府在經濟要素特別是金融資本、人力資本和技術資本跨國界流動條件下對區域經濟發展的主導能力，如何適應信息技術革命要求在確保政府信息安全的基礎上推進電子政務，已成為迫切需要解決的課題。
開放型經濟的進一步發展，要求地方政府職能有哪些創新？
由于不同層級政府管理經濟的職能和手段不同，所以當國家宏觀經濟調控機制發生重大改變的時候，地方政府管理轄區經濟的職能、方式等就不能簡單地“復制”中央政府的管理方式，必須根據自身的實際做出相應的改革調整。
1、國家財政管理體制的改革，要求地方政府運用財政手段管理轄區經濟的方式必須轉變。其一、新型稅收體制的建立使地方政府的稅收來源發生了新的變化。新的稅收體系包括，以增值稅為主體、消費稅和營業稅為補充的流轉稅制度，在統一內資企業所得稅基礎上逐步統一內外資企業的所得稅，建立有效調節居民個人過高收入、緩解社會分配不公的個人所得稅制度，清理各種行政性收費、改革完善資源稅、土地增值稅、證券交易稅、城市建設維護稅等其他稅種。其二、分稅制的建立使地方政府的事權范圍發生了變化。建立在事權基礎上的分稅制，硬化了各極政府的預算約束，推行了轉移支付制度和稅收返還制度，按照各自的事權確定了財政支出范圍。按照這樣的思路發展，地方政府財政管理體制創新的任務就更加緊迫了。
2、國家金融管理體制的改革，要求地方政府借助金融手段調控轄區經濟的管理方式必須轉變。改革開放以來，我國的金融管理體制發生了較大的變化，正式建立國家中央銀行制度，中國人民銀行先后與工商銀行、農業銀行、建設銀行、中國銀行等專業銀行分離，不再辦理專業銀行和商業銀行業務，專司中央銀行職能。初步建立多層次、多形式、多功能的金融體系，逐步開放了金融市場，國庫券、金融證券、股票先后出現，證券市場、債券市場等證券交易業務市場迅速發育。在這種條件下，不但銀行與企業的關系發生了深刻的變化，而且地方政府與銀行等金融機構的關系發生了重大的變化，主要包括金融證券市場的發育，使地方政府發展轄區經濟的融資渠道拓寬了；地方政府與銀行等金融機構的管理關系發生了變化，地方行政命令和“拉關系”式融資行為受到遏止，而如何發展區域性金融機構成為行政區域政府需要研究的新課題。
3、國家社會保障體制的改革，要求地方政府必須大力強化社會保障與服務的管理能力。改革開放以來，社會保障制度出現了兩大變化：一是將原來的企事業保障制度改為社會保障制度，二是社會保障資金由傳統的現收現付制度改為保險基金制。目前，社會保障制度的改革正在進一步深化。一是逐步擴大社會保障制度的覆蓋面，城鎮、鄉村各個地方都要逐步建立新型的保障制度；二是著眼于建立全國或省一級行政區域統一的社會保障體系，提升社會保障統籌層次；三是降低基本養老金保險水平，提高個人的繳費率；四是打破條塊分割式的社會保障管理體系，將勞動、民政、人事、衛生、財政等各個部門分管的社會保障事務依行政區域統籌管理。社會保障制度的改革，對地方政府提出了更高的要求。要求地方政府首先要轉變觀念，承擔起管理轄區社會保障的職能，同時提升社會保障部門的管理能力和服務水平，推動轄區社會保障制度落實的規范化、法制化。
4、外貿管理體制的改革，要求地方政府必須增強駕馭開放條件下轄區經濟的管理能力。改革開放以來，我國的對外貿易管理體制在組織形式、機構設置、管理權限、經營分工和利益分配等各方面都發生了較大的變化。社會主義市場經濟體制確立以來，外貿管理體制改革又進一步深化，打破區域貿易壁壘、推動區際以及國際貿易、防范貿易風險的責任落到了各級政府肩上。特別是，隨著中國加入世界貿易組織，統一的外貿規則對基礎不同、條件各異的行政區域經濟發展提出了新的課題，迫切要求行政區域政府增加駕馭轄區經濟的管理能力。同時，如何有效地適應經濟全球化的要求，增強行政區域經濟的創新動力和對國際資本的吸納能力，降低轄區經濟的風險，更是一個不容回避的現實課題。另外，國家投資管理體制、流通管理體制改革，都要求地方政府職能逐步轉變，以適應加入WTO的進一步需要。
地方政府職能創新有哪些新經驗
由于經濟全球化、貿易自由化步伐的加快，使得政府創新問題也成為世界各國各級政府普遍關注和積極探索的熱門話題。盡管由于各國的社會制度和經濟體制不同，創新的模式不能簡單模仿照搬，但政府創新中顯現出的四個特點卻值得關注。
1、政府管理的不同領域創新目標取向不同。目前，“小政府理論”、“放松規制理論”和“重塑政府理論”是對政府創新實踐影響較大的三種理論，對相應領域的政府創新實踐產生著重大的影響。“小政府理論”著力改善政府與企業的關系，提出壓縮政府功能、放松對工商企業的管制的小政府、大社會的創新思路；“放松規制理論”著力改善政府間關系和煥發政府活力，提出“既然減少對市場制約能使參與者釋放進取的潛能，那么減少對公共部門的制約也有助于激發它的活力”的思想；“重塑政府理論”著力提高政府內部的辦事效率，提出政府必須像企業家一樣追求效率的核心理念，并為這一理念的落實制定了十大原則。
2、在維護中央權威基礎上分散經濟決策風險。一些西方發達國家雖然向別國極力宣揚政府不干預經濟的自由市場經濟思想，但它本身不但有著較強的聯邦政府對經濟的調控，而且州一級政府還擁有對轄區經濟進行的二層調節。這種做法不僅煥發了各個區域政府發展經濟的積極性，而且避免了因忽視各個區域經濟特點差異而實施“一刀切”政策帶來的缺陷，同時更重要的，有效地分散了經濟全球化中一級政府承擔的經濟決策與經濟運行的風險。
3、強化政府優化區域發展環境的創新能力。雖然優惠經濟政策仍然是各個國家和地方政府發展經濟的一張“王牌”，但從現代經濟發展走勢提出的要求看，單一所有制組織形式上的企業經濟活力明顯衰退，單純依靠優惠經濟政策發展轄區經濟的效能已經大大減退，發展經濟已經從單純依靠優惠經濟政策轉到主要依靠優化區域發展環境和有效整合轄區經濟要素上來。大力提高政府優化區域發展環境的創新能力和轄區經濟資源的整合能力，已成為政府創新的主要內容和努力方向。
4、探索政府提高工作效率的組織管理形式。目前政府組織機構創新的主要走向圍繞著下面三個方向展開：一是企業化運作取向的政府創新，即政府的組織機構按照有利于提高效益的企業化組織模式調整；二是市場化運作取向的政府創新，即政府管理公共事務和管理公共設施向企業經濟商品那樣，按照市場競爭規則辦事；三是網絡化運作取向的政府創新，即利用電子信息網絡架起政府與企業、政府與居民的直通聯絡與服務渠道，減少中間管理層次，壓縮公共開支和提高效率。
地方政府經濟管理模式的新探索
社會主義市場經濟體制的有效運行，要求地方政府加快推進經濟管理創新；而經濟全球化和貿易自由化的加快發展，更要求地方政府提高駕馭開放型經濟發展的能力。為適應這一要求，需要各級政府加快政府管理創新步伐，實現職能轉變和機制創新。
1、研究建立與國家宏觀調控、市場微觀調節相協調的地方政府管理轄區經濟的中觀調整機制，在維護中央權威的前提下有效分散政府經濟風險。規范政府間的財權、事權，使地方政府管理轄區經濟發展的行為從行政命令型向政策引導型、地方保護型向區域開放型方向轉變。建立地方政府中觀調整機制，不是強化“諸侯經濟”和地方保護，而是按照國內統一開放市場體系建設要求，完善國家經濟運行的調控機制，因地制宜發展區域經濟，分散國家經濟決策風險。
2、把經濟結構調整、培育主導產業與加強轄區可經營性土地資源等非流動性經濟資源的規模整合有機統一起來，增強政府對轄區經濟的主導發展能力。
3、把工作重點從單純依靠優惠政策轉到主要依靠優化區域發展環境上來，提高對人才、資本等可流動性經濟資源的吸納能力和區域經濟可持續發展能力，激發區域發展的創新動力和發展活力。
4、按照世界貿易組織規則要求，調整規范地方性經濟管理規章，在保護政務安全前提下大力推進政務公開。政務公開的重點要突出公平公正，更要突出服務質量與效率和政策引導能力的提高。
(作者系中共北京市房山區委副書記)
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