本報記者 張靜 北京報道

　　通向“服務型政府”之路：

　　十六大后中國官員選拔新思維

　　WTO要求中國政府全面接軌，十六大要求中國政府深度轉型，內外的合力，史無前例地將中國政府官員推上了改革的浪尖。

　　“2003年即將啟動的新一輪政府機構改革，還將有30%左右的減員，”中國政府官員培訓的最高學府之一——國家行政學院教授、憲政法和行政法專家杜剛建說。

　　這位曾參與中組部全國領導干部公開選拔考試規則制定以及十六大報告政府改革部分內容起草工作的專家指出，中國政府體制的最根本問題在于“權力異化”，政府機構改革的最根本問題在于“沒有依法改革”。

　　官員選拔體制，由此成了重中之重。

　　進一步開放官員培訓市場

　　《21世紀》：國家行政學院和中央黨校都是國家級的官員培訓學校，前者下屬國務院，后者下屬黨中央。應該說，前者主要面向中高級政府官員，后者主要面向黨的中高級干部。但實際上，黨校也培訓政府官員，行政學院也培訓黨的干部。這兩者有什么區別呢？

　　杜剛建：國家行政學院是在十三大時(1988年)，為了實現黨政分離、推行政治體制改革、加強干部隊伍的培訓教育而設立的。從十三大開始籌建，經十四大、十五大，在江澤民同志的直接關懷下逐漸有成。

　　這兩個系統，其總部是獨立的，在15個省市也是彼此獨立的，其余地方則是同一機構掛兩個牌子。

　　現在國家行政學院擁有教職工近300人，中央黨校則有近2000人。按照將于2003年啟動制訂的新《黨政干部教育培訓大綱》的精神，即“加大培訓力度、加大培訓投入和加強培訓管理”的要求，這兩個系統的人員在下一輪的機構改革中可能不大會精簡。

　　其實，執政黨有自己的學校并不奇怪，關鍵是它跟國家財力之間是什么關系。利用國家財力建如此大規模的黨校，并把主要公務員、主要領導的培訓任務集中于此，這在世界上是獨一無二的。

　　《21世紀》：有不少學者認為，中國加入WT0受沖擊最大的是政府。十六大也提出，政府要徹底向“服務型政府”轉變。這些都對政府官員提出了新的挑戰和要求。在此背景下，剛剛結束的全國組織工作會議在干部培訓方面有何新思路？

　　杜剛建：此次會議明確提出，從2003年開始，國家財政和各級政府、各級黨政部門要加大對干部培訓的投入力度。用5年的時間，爭取將全國縣處級干部約50萬人全部輪訓一遍，也就是說一年要培訓10萬人。

　　黨校和行政學院系統是主要培訓渠道，同時允許一部分有條件的大學承擔干部培訓任務，并有計劃地在普通高校中建立干部培訓基地。

　　這些有條件的大學主要還應該是教育部所屬的36所重點高校。其實近幾年來清華、北大和人大等高校已經開始嘗試承接干部培訓項目，下一步是要進一步放開。

　　因為市場機制缺乏，我們黨政系統的官員培訓目前存在一些需要改進的地方。比如說課程不完全符合需求。還有課程過于陳舊，相當一部分教材還不能保證5年翻新。此外，某些課程的意識形態過強，行政學院的此類課程比例約為1／3～1／2，中央黨校則在1／2以上。相對來說，高校可以在這些方面形成優勢。

　　《21世紀》：國家是否有專項財政撥款支持有條件的大學承擔干部培訓任務呢？現在每年我國投在官員培訓上的費用是多少？

　　杜剛建：入選學校可以通過收費解決。比如清華大學的EMBA，招收300多人，每人收20萬，約6000萬元。

　　我們可以估算一下。每個干部5年內至少輪訓一次，一次3個月，開銷最少1萬。5年要求輪訓50萬，算起來整體差不多50個億。這還是按照國家規定需要國家財政支出的部分，還不包括干部個人自愿支出的培訓費，以及送官員赴海外留學的費用，后兩者的支出應該遠遠大于前者。比如今年清華、國務院發展研究中心和哈佛學習的三方培訓項目，一名官員在哈佛學習2周就需7500美元。

　　按干部輪訓3個月的標準，國家行政學院總部每年差不多能培訓1000人，省一級每個省5年頂多培訓2000多人，32個省市約計6萬，加上地縣級，整個行政學院系統5年培訓15萬不得了了。黨校系統的規模大，就算它能培訓20萬人。這樣加在一起是30萬，離50萬的目標還差20萬。這20萬將主要由高校來承擔。況且，省以下行政學院系統和黨校系統基本上是合在一起的，所以，應當鼓勵普通高校大力舉辦干部培訓。

　　十六大之后的干部培訓政策

　　《21世紀》：為適應十六大之后的新要求和新形勢，我們的干部培訓最需要解決的問題是什么？

　　杜剛建：80年代中國的各方面改革，從政策層面來看，可以說是自上而下的。90年代改革的根本特征發生了變化，是自下而上的。而十六大要推動的改革，既有自上而下的內容，也有自下而上的鼓勵地方創新的內容。

　　1999到2000年，我在參加中組部主持的全國領導干部公開選拔考試制度的方案設計中做過一些調研，當時感覺是地方上在經濟上要發展，要求打破現有的框架進行制度創新。

　　這樣，一方面地方積極要求改革，另一方面高層也發現了改革的必要，兩頭的壓力壓中間，而中間層的思想還不夠開放。中間是什么，中間就是干部培訓需要解決的問題。

　　從地方政府層面來看，也存在這個“中間層”問題。比如說一個市，一般市長一上任就會提出各種發展方案和措施，但是，各個部門往往改革動機和力度相對欠缺。

　　改革動機缺乏原因我歸結為4句話。一是“政府權力部門化”，政府的權力逐漸被下屬部門攫取，也就是“政府權力異化”；二是“部門權力利益化”，部門以一定規章將權力固定下來，這樣，要改革的話，政府首先要跟部門協商是否能放權；三是“獲利途徑審批化”，部門將權力與利益結合的手段是行政審批；四是“審批方式復雜化”，把審批變得越來越復雜，把政策的執行變得越來越困難，給企業造成很多門檻，據此收取費用。

　　《21世紀》：您在授課和調研時接觸了大批來自全國各地的各級官員，您認為目前我們國家的干部隊伍在素質上存在哪些問題？這些問題該如何解決呢？

　　在干部的文化素養方面，我認為存在如下問題。首先是干部的年齡層次偏大。近幾年經過幾次整體更換，干部的年齡結構有所改善，廣東等沿海地區處級干部平均年齡在30歲以上，但是西部還都在40歲以上，差距有10年之大。其次，是干部的知識結構陳舊。現在處級崗位上的干部，接受的教育基本上是5～15年以前的，可以說大多是計劃經濟體制下的內容。

　　要解決上面提到的這些問題，首先是解放思想。其次，是加快干部的知識結構的更新。剛召開的全國組織工作會議明確提出，培訓課程要與國際接軌，要加大外語培訓，要培養一批懂外語、懂專業、懂國際規則的，善于在國際場合運作，善于進行國際談判的干部。最后這一點也是今年中組部、人事部提出來的新要求。

　　最后，也是我認為的最重要的一點是，要加快政府干部與企業干部之間的相互流動。從黨的干部隊伍現狀來看，其實相當一部分需要更新思想觀念。在淘汰的同時，要吸引有經驗有能力的企業人員進入政府。

　　過去5年有一部分企業干部進入政府，但數量還不多，而且政府與企業之間的流動機制還未形成。對國企與政府間的人員調配可通過組織部門適當加強。對于民企和三資企業，現在很多地方的公開招聘還不允許這部分人員參加，下一步應該擴大公開招聘面。

　　《21世紀》：您說的應該淘汰的這一部分是多大比例？具體是什么樣的人？是如何計算出來的？

　　杜剛建：我認為至少還有20%～30%左右的減員空間。這部分人中，比如那些文化素質不高的人、原來由部隊轉業到機關后又缺乏學習機會的人。中央政府現在管理的事項大約是28000件左右，按照WTO的規定和十六大的精神，至少有30%的職能需要精簡，地方也是如此。這樣，人員就應做相應的調整。

　　我認為十六后還需要3次大的機構改革，3次30%的精簡，到第15年，我們的政府職能和人員規模才能基本穩定下來。從80年代開始的4次大的機構精簡，存在的最根本問題是每一次都出現了回復現象。1998年的減員最富成效，國務院一下子減員47.8%，但是減完后2年就有回潮現象。

　　《21世紀》：您提到了官員談判能力的問題，為什么要在培訓中加強談判能力呢？

　　杜剛建：這是國內國外兩方面的需要。從國內來說，政府管理從前是以計劃經濟體制下的行政命令和管制為主，官員對于企業和公民的態度往往是居高臨下的官僚作風。按照十六大的精神，政府職能要根本向“服務型政府”轉變，這要求政府要擺正位置，要善于通過談判與企業和公民達成一致。將來這方面將會有很多的談判制度會出臺。十六大同時也提出，要加強政府間關系的調整，這包括中央與地方政府、地方政府之間等等，也就是要深化行政管理體制改革的問題。從明年開始啟動的政府機構改革中，也將逐步建立政府間的談判和協商機制。其實，1994年分稅制之后，中央與地方在稅制方面一直采用的是談判機制。

　　新浪編者注：“激情燃燒的財經歲月－《21世紀經濟報道》歲末專輯”專題系《21世紀經濟報道》與新浪財經聯袂制作。本文為《21世紀經濟報道》2002年終特刊（1－60版）系列文章之一，該年終特刊（完全版）為《21世紀經濟報道》授權新浪網獨家刊登之作品，所有媒體及網站不得轉載，除非獲得《21世紀經濟報道》書面授權并注明出處。欲轉載本專題相關內容、或對本專題有任何建議，請來信finance@staff.sina.com.cn， 或致電：(010)62630930 轉5361聯系。值此新年即將到來之際，非常感謝廣大網友在本年度對新浪財經的支持，歡迎賜稿與合作。

　　2002年12月30日 21世紀經濟報道 第4版