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保健食品法律地位面臨丟失
法律地位面臨“丟失”——保健食品陷入“不安”境地
《中國經(jīng)濟周刊》記者 宋雪蓮 /北京報道
在中國保健協(xié)會市場工作委員會秘書長王大宏看來，這場其實應(yīng)該始于今年4月份的對保健食品“法律地位丟失”的質(zhì)疑幸好來的不太早，“要是當(dāng)時媒體沒有方向就一哄而上熱炒起來，那保健食品行業(yè)的恐慌會更大，帶來的負面影響也將難以估量。”
�。冈�25日至29日，十一屆全國人大常委會第四次會議在北京人民大會堂舉行，會議安排審議了4月份開始征求意見的《食品安全法（草案）》（以下簡稱《草案》）等法律。其中，對保健食品行業(yè)產(chǎn)生重大影響的“取消保健食品”提議，引發(fā)展開了熱烈討論。
9月3日，國家食品藥品監(jiān)督管理局在舉行9月份的例行新聞發(fā)布會上公布，將對保健食品的批準文號進行整頓，同時存在的“衛(wèi)食健字”和“國食健字”兩類保健食品批準文號將被規(guī)范。
隨后，媒體熱炒“保健食品或成黑戶，腦白金等可能被迫改名，上百家保健食品企業(yè)上書國務(wù)院希望恢復(fù)法律地位”等報道見諸報端，這讓王大宏他們幾天來就接到了行業(yè)內(nèi)的數(shù)百個詢問電話。“大部分是對行業(yè)丟失法律地位的擔(dān)憂�！倍叭珖舜蠼拥降年P(guān)于《草案》的建議也已經(jīng)達到1萬多條。
中國保健協(xié)會秘書長徐華鋒近日也接到了許多媒體的采訪電話，但他覺得“媒體有些反應(yīng)過度了。”徐華鋒告訴《中國經(jīng)濟周刊》，“國家的本意絕不是打壓這個行業(yè)，而是希望這個行業(yè)能夠規(guī)范、健康地發(fā)展。”
行業(yè)政策演變和行業(yè)信譽危機
2008年4月20日，全國人大在其官方網(wǎng)站發(fā)布了《食品安全法（草案）》并公開征集意見。在現(xiàn)行《食品衛(wèi)生法》基礎(chǔ)上擬定的《草案》，針對當(dāng)前食品安全監(jiān)管中的薄弱環(huán)節(jié)，根據(jù)中國實際情況需要出發(fā)提出了對食品安全監(jiān)管的具體措施和要求。與此同時，原《食品衛(wèi)生法》中與“保健食品”相關(guān)的內(nèi)容在《草案》中不見了蹤影。
細心的人發(fā)現(xiàn)，與《食品衛(wèi)生法》相比，《草案》在食品定義中修改了關(guān)于藥食同源的表述，增加了“食品……可以添加按照傳統(tǒng)既是食品又是中藥材的物質(zhì)”的內(nèi)容，但未針對現(xiàn)行的“保健食品”提出安全規(guī)范及要求。
另外，《草案》明確《食品安全法》將替代1995年頒布的《食品衛(wèi)生法》，這意味著如果本法實施，“保健食品”將暫時或長期失去食品屬性和法律地位�！坝捎谀壳暗摹侗＝∈称纷怨芾磙k法》就是依據(jù)《食品衛(wèi)生法》制定的，《草案》中沒有了保健食品，今后的注冊管理也將無法可依�！蓖醮蠛暾f，“這其實在當(dāng)時就已引起保健食品相關(guān)企業(yè)和機構(gòu)的極度不安�！�
據(jù)王大宏介紹，上世紀80年代開始，隨著改革開放的進展，居民收入水平和保健意識普遍提高，此前專供國際市場和領(lǐng)導(dǎo)干部使用的高級滋補保健品開始走進居民生活，并逐漸形成了規(guī)�；匿N售市場。但保健食品行業(yè)卻一直因監(jiān)管體制的改變，而經(jīng)常面臨動蕩。
資料顯示，1987年，衛(wèi)生部頒布了《中藥保健藥品的管理規(guī)定》，這標(biāo)志著保健品行業(yè)的出現(xiàn)。1996年，衛(wèi)生部頒布《保健食品管理辦法》，結(jié)束了營養(yǎng)功能性食品準入無法可依的混亂局面。但隨后在實踐中陸續(xù)刪除和增補的眾多條款，被行業(yè)認為基本上是“約束多于鼓勵。”
2002年底，“藥健字號”保健藥品因《關(guān)于開展中藥保健藥品整頓工作的通知》而全部退出市場，一些沒有國家批準文號的普通食品開始充斥市場。2003年，保健食品的主管部門由衛(wèi)生部移交國家藥監(jiān)局；自此，保健食品的單一部門主管變?yōu)樗幈O(jiān)、衛(wèi)生等多部門管理，市場監(jiān)管進入了一個不確定的新階段。
“在劃歸國家藥監(jiān)局主管之后，仍有省級及其以下的衛(wèi)生行政管理部門違反規(guī)定，批準加藥的普通食品為‘機能食品’、‘功能食品’、‘特殊食品’等類似保健食品�！蓖醮蠛暾f，“這些被違規(guī)批準的‘光腳產(chǎn)品’無法查詢，生產(chǎn)亦不可控，虛假夸大的宣傳也很難遏制，加重了保健行業(yè)的信譽危機�！�
“法規(guī)撞車”引發(fā)監(jiān)管難題
按現(xiàn)行管理法規(guī)規(guī)定，國家藥監(jiān)局是保健品審批的職能部門。但在現(xiàn)實中，由于衛(wèi)生行政部門具有保健品監(jiān)管職能，不僅造成藥監(jiān)部門認為“我沒批準，不歸我管”，而且造成衛(wèi)生部門認為“不是行政許可，與我無關(guān)”的現(xiàn)象。在基層，還會因為兩部門相關(guān)信息不通暢而給相關(guān)企業(yè)帶來“困惑”。
王大宏告訴記者，雖然保健食品行業(yè)確立法律地位的歷史只有12年，然而監(jiān)管部門卻多達11家，法規(guī)多達128部，即使是大企業(yè)的高級經(jīng)理，想熟悉掌握每部法規(guī)的細則幾乎不可能；企業(yè)無奈只好選擇放棄鉆研法規(guī)，并采取消極應(yīng)付的方式，“習(xí)慣了在處罰中學(xué)習(xí)。”從而造成市場上問題“此起彼伏”。
更為嚴重的是一些政府職能部門的基層監(jiān)管人員，同樣難于掌握眾多法規(guī)的細節(jié)，于是根據(jù)個人的理解執(zhí)法，繼而誤導(dǎo)了企業(yè)對法規(guī)的運用。
湖北棗陽市的一家藥店的老總曾反應(yīng)，他們遇見過這樣的事，“衛(wèi)生防疫站的人來藥店檢查，說‘國食健字’的保健食品不是正宗的，要求他們下架，而藥監(jiān)局來人又說現(xiàn)在保健食品歸他們管了，‘衛(wèi)食健字’必須下架。如此相反的判斷讓我們無所適從�！痹撊耸繜o奈地說。
一家保健企業(yè)的老總告訴記者，他們的產(chǎn)品本來在本省取得了許可，卻在外省銷售時受到了當(dāng)?shù)氐奶幜P，“政府犯了錯，懲罰的卻是企業(yè)，真是讓人想不通。”
“多個政府行政主管部門在制定法規(guī)時如果缺乏協(xié)調(diào)，法規(guī)撞車的現(xiàn)象就不可避免地時有發(fā)生，這會讓守法企業(yè)無所適從，違法企業(yè)如魚得水。”這位老總頗有“微詞”。
期待穩(wěn)定的“政策環(huán)境”
根據(jù)庶正康訊數(shù)據(jù)中心的監(jiān)測信息，我國目前共有保健食品企業(yè)3000多家，從業(yè)人員超過500萬人，年產(chǎn)值600億，銀杏提取物、大蒜油、輔酶Q10等保健食品原料出口已經(jīng)占據(jù)了世界市場的60%。
另據(jù)不完全統(tǒng)計，自2003年12月12日始，經(jīng)國家食品藥品監(jiān)督管理局批準的保健食品就有5148個，而在此之前，衛(wèi)生部批準的保健食品也有上千個。一些著名外資背景醫(yī)藥公司也在積極參與到中國的保健品市場中來，中國保健品市場前景普遍被看好。
但據(jù)記者了解，行業(yè)內(nèi)的擔(dān)憂已“暗存許久”。一位握著資金、但不敢繼續(xù)投進去的業(yè)內(nèi)人士告訴記者：“近些年來保健食品的監(jiān)管一直在變，企業(yè)有些無所適從。如果現(xiàn)在再沒有人管了，將給本就陷入萎縮的保健食品行業(yè)雪上加霜�！�
“與前幾年大家‘一窩蜂’進入保健品行業(yè)相比較，近年來更多的投資者、甚至企業(yè)都開始觀望起來�！蓖醮蠛晗蛴浾咦C實，政策的多變成為企業(yè)家和投資人不敢貿(mào)然投資的主因。
“相對于保健食品來說，至少還有監(jiān)管部門。而其他如保健用品、保健器械（包括保健紡織品、服裝）等，除個別省以外，卻至今仍然無人監(jiān)管�！毙烊A鋒告訴記者，這勢必造成整個保健品市場的“盲目和非理性”，產(chǎn)生“信譽危機”和“行業(yè)危機”。
在采訪中記者了解到，行業(yè)一直期待的是政策的穩(wěn)定。而全國人大副委員長韓啟德亦在十一屆全國人大常委會第四次會議上建議，在《草案》第九十一條中增加規(guī)定“保健食品的管理由國務(wù)院另行制定條例進行管理”。
藥監(jiān)局的新聞發(fā)言人也明確表示，會有一個司來專門管理保健食品。
“如果獨立制定條例也是不錯的辦法，雖然時間會長，但國家會給出過渡時期的辦法，行業(yè)也并不會停滯不前�！毙烊A鋒說。