土地制度改革邁出實質性的一步。

　　中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文11月22日在中國人民大學召開的糧食安全學術研討會上透露，農村集體經營性建設用地入市改革試點方案正在按照相關程序報批，有望在今年年內或明年年初出臺。

　　中國人民大學農發院副院長鄭風田表示，農村集體經營性建設用地入市改革試點方案推出意義重大，“集體建設用地入市這一提法學界倡議了十幾年，2008年的十七屆三中全會也提出明確的說法，但在實際政策層面卻一直只聽樓梯響，不見人下來。這次改革試點方案一推出，將對農村土地制度改革、房地產市場甚至宏觀經濟都產生巨大的影響。”鄭風田表示。

　　陳錫文在上述會議上表示，農村集體建設用地，涉及國家對農地的征收、農民集體建設用地的利用以及農村宅基地。針對這部分，中共十八屆三中全會提出，“建立城鄉統一的建設用地市場。允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。”陳錫文說，有關部門正在抓緊研究非農業建設用地相關政策措施，正在按照相關程序報批。

　　國務院發展研究中心農村經濟研究部一位人士向21世紀經濟報道記者表示，農地入市改革試點方案在破冰的同時，也非常謹慎。這主要表現在：一，這是試點方案，只在試點地區推行，是否全面推廣要看試點地區推行的情況而定。二，這是經營性集體建設用地入市，也就是說是以前農村集體經濟搞鄉鎮企業時候用的一些地，而不包括存量巨大的宅基地。因此市場期待已久的所謂小產權房可以入市交易等暫無可能。三，農地入市必須符合用途管制的原則，也就是說，農村集體經營性建設用地入市之后并不是都能用于商業用途，而是必須符合國家土地整體規劃、當地城鄉發展規劃和土地利用規劃。要轉變土地用途的，必須經過嚴格的審批，且用途轉變之后的土地增值收益分配也有嚴格的規定。

　　事實上，土地用途管制這一原則貫徹在此輪農村土地制度改革的所有環節中。

　　11月21日中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》(下稱《意見》)就明確規定：土地流轉要符合用途管制。嚴禁在流轉農地上建設或變相建設旅游度假村、高爾夫球場、別墅、私人會所等。嚴禁占用基本農田挖塘栽樹及其他毀壞種植條件的行為。嚴禁破壞、污染、圈占閑置耕地和損毀農田基礎設施。堅決查處通過“以租代征”違法違規進行非農建設的行為，堅決禁止擅自將耕地“非農化”。

　　除了農村經營性集體建設用地入市改革試點方案正在報批之外，陳錫文在上述會議上還透露，關于“三中全會提出土地承包經營權和農民住房財產權可以抵押”，陳錫文透露，“有關部門也研究制定了方案，目前方案也已報批。”

　　前述國研中心農村經濟研究部人士表示，土地承包經營權和農民住房財產權抵押問題的前提是先完成確權登記頒證工作，“權利明確了，然后才能合理規范地行使”。

　　中辦、國辦發布的《意見》明確規定：用5年左右時間基本完成土地承包經營權確權登記頒證工作。鼓勵承包農戶依法采取轉包、出租、互換、轉讓及入股等方式流轉承包地。

　　《意見》稱：按照全國統一安排，穩步推進土地經營權抵押、擔保試點，研究制定統一規范的實施辦法，探索建立抵押資產處置機制。

　　中央財經領導小組辦公室副主任韓俊此前曾表示，土地抵押權的突破，可以解決農民貸款難題，繼而做大金融業務，盤活農民資產。據社科院專家估算，中國農村農用土地價值大約為10萬億元。這么大的資產現在是一項沉睡的資本。通過抵押，可以為農民發展現代農業更方便地融通資金。這方面還需要構建風險防范體系，財政應提供激勵機制，比如成立擔保基金等。

　　對于農村住房財產權的抵押，韓俊表示，中央提出要慎重穩妥，因為住房財產權的抵押直接涉及農民的居住權。城市對只有一套住房的抵押都非常審慎，對農民來講就更是這樣了。目前法律在這方面有非常明確的兩個嚴禁：一是嚴禁城鎮居民在農村購買宅基地，二是嚴禁為城鎮居民在農村購買和違法建造的住宅發放土地使用證，這兩個嚴禁現在仍然是有效的。