法治周末記者 陳磊 法治周末實習生 王佳茹

　　《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“加快房地產稅立法并適時推進改革”之后，27年前國務院頒布的房產稅暫行條例的命運值得社會關注。

　　條例暫行20多年

　　我國的房地產稅最早可以追溯到上世紀50年代。1950年，政務院發布《全國稅政實施要則》，確定開征14個稅種，其中包括房產稅和地產稅。

　　次年，政務院發布《中華人民共和國城市房地產稅暫行條例》，將房產稅與地產稅合并為房地產稅。

　　到了1973年，我國簡化稅制，把對國營企業和集體企業征收的城市房地產稅并入工商稅，對有房產的個人、外國僑民和房地產管理部門等繼續征收城市房地產稅。

　　1984年國營企業實行第二步利改稅和全國改革工商稅制時，國家決定對企業恢復征收城市房地產稅。鑒于城市的土地屬于國有、使用者沒有土地產權的實際情況，將城市房地產稅分為房產稅和土地使用稅。

　　1984年9月18日，六屆全國人大常委會“授權國務院在實施國營企業利改稅和改革工商稅制的過程中，擬定有關稅收條例，以草案形式發布試行”。

　　1985年4月10日，六屆全國人大三次會議作出決定：授權國務院對于有關經濟體制改革和對外開放方面的問題，必要時可以根據憲法，在同有關法律和全國人大及其常委會的有關決定的基本原則不相抵觸的前提下，制定暫行的規定或條例，頒布實施，并報全國人大常委會備案。經過實踐檢驗，條件成熟時由全國人大或者全國人大常委會制定法律。

　　中國財稅法學研究會會長、北京大學法學院教授劉劍文介紹，總體上說，六屆全國人大1985年的授權涵蓋了此前六屆全國人大常委會的授權。

　　劉劍文告訴法治周末記者，在這種背景下，國務院于1986年9月發布房產稅暫行條例，“暫行條例的出臺有憲法依據，因為有全國人大和全國人大常委會的授權”。

　　劉劍文介紹說，根據房產稅暫行條例，對個人所有非營業用的房產免納房產稅的背景是，私人擁有的房屋很少，大部分房屋屬于國家所有。

　　2008年12月31日，國務院宣布次日起廢止城市房地產稅暫行條例，外商投資企業、外國企業和組織以及外籍個人，依照房產稅暫行條例繳納房產稅。

　　劉劍文認為，應該用歷史的眼光看待房產稅暫行條例，它在特殊的時期不僅推動了國家的經濟改革，還在一定意義上承認和保護了私有財產，“征稅目的也是為了保護私人財產”。

　　同時，應該以發展的眼光看待房產稅暫行條例，20多年過去了，房產稅的規定仍是以暫行條例的形式存在，在國家法治不斷完善的前提下，應該盡快上升到法律層面。

　　試點合法性遭質疑

　　1998年之后的十幾年間，隨著我國住房制度的改革，個人住房的商品化、住房條件的不斷改善以及住房在個人和家庭財產中主體地位的確立，房地產稅改革提上了日程。

　　2011年3月發布的《國民經濟和社會發展十二五規劃綱要》中，提出在財稅體制改革中，“研究推進房地產稅改革”。

　　規劃綱要公布前兩個月，房產稅改革已經開始。同年1月底，國務院召開常務會議，同意在部分城市進行對個人住房征收房產稅改革試點。

　　隨后，重慶市房產稅實施細則出臺：只針對獨棟別墅(存量與增量)和高檔住宅(增量，超過每平方米9941元)收稅，同時也對在重慶市無戶籍、無企業、無工作的個人從第二套房開始征稅。

　　與此同時，上海市公布的房產稅試點方案是：將房產稅征收對象界定為本市居民家庭在本市新購、且屬于該居民家庭第二套及以上的住房，并超出人均60平方米以上部分，以及非本市居民家庭在本市新購住房。

　　劉劍文教授介紹說，由于試點突破了對個人所有非營業用的房產“免納房產稅”的規定，關于其合法性的質疑就接踵而來。包括來自法學界的質疑。

　　當年2月21日，武漢大學[微博]法學院教授熊偉與全國多名學者聯名向全國人大常委會寄送了《關于提請對房產稅改革試點進行合法性審查的建議》，質疑國務院同意在部分城市進行對個人住房征收房產稅改革試點的做法，建議全國人大常委會對其合法性加以審查。

　　學者們認為，雖然房產稅改革的大方向值得肯定，但國務院同意在部分城市進行對個人住房征收房產稅改革的試點，授權省級地方政府自行制定征稅辦法的做法，違反了立法法關于不得轉授權的規定。

　　為解決其中的合法性難題，針對此次房產稅改革試點，學者們提出了兩種思路。

　　優選的方案是，由全國人大常委會授權國務院，允許其批準省級政府針對個人所有非營業房產進行房產稅征收改革試點。有了此項授權，國務院允許地方政府試點房產稅改革就不再是轉授權，且不用修改房產稅暫行條例。

　　次優的方案是，國務院修改房產稅暫行條例，針對個人所有非營業房產，允許省級政府制定房產稅征收試點方案，報國務院審批后執行。房產稅暫行條例修改可以避免試點方案與行政法規的沖突。而地方試點方案經過國務院審批，也解決了稅收立法轉授權的法律難題。

　　房地產稅取代房產稅

　　房產稅改革仍在進行中，并朝著建立房地產稅制度方向發展。

　　2012年9月20日，國家稅務總局政策法規司巡視員叢明表示，房產稅在擴大試點范圍的同時，將逐步建立房地產稅制度。

　　他強調，要區分房產稅和房地產稅這兩個不同的概念，如果按照原值征收則是房產稅，如果按照評估價值則是房地產稅，評估價值里包括了地價。

　　時間進入2013年，擴大個人住房房地產稅改革試點范圍表述多次被國家層面提及。

　　今年5月，國務院批轉的國家發改委《關于2013年深化經濟體制改革重點工作的意見》明確提出，將擴大房地產稅改革試點范圍。

　　7月，在一份名為《國家稅務總局關于轉變職能改進作風更好服務大局的通知》中，國家稅務總局明確提出，研究擴大個人住房房地產稅改革試點范圍。

　　隨后，財政部向全國人大常委會預算工委通報時也表示，將擴大個人住房房地產稅改革試點范圍，為全面推進房地產稅改革進一步積累經驗。

　　11月15日，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》公布，其中提出，加快房地產稅立法并適時推進改革。

　　基于此，劉劍文教授向法治周末記者表示，還是要在立法的框架下推進改革。《決定》中對于財稅改革的方向以24個字表述，最前面的4個字是“完善立法”，同時，強調“落實稅收法定原則”，稅制改革除了加快立法，還要規范稅收授權，應當創造條件盡快將暫行條例上升為法律，以解決房產稅開征程序正當性不足的問題，以法律思維來凝聚社會共識，消除改革的阻力。

　　據中央財經大學稅收教育研究所所長賈紹華介紹，“我國18個稅種中只有3個通過人大立法。這3個稅種是個人所得稅、企業所得稅和車船稅”，其他15個稅種，包括增值稅、營業稅、消費稅等主要稅種，都是國務院制定暫行條例開征的。