從土地儲(chǔ)備融資、城投債到信托

　　兩月內(nèi)三度出手 政策組合拳劍指地方平臺(tái)違規(guī)融資

　　史進(jìn)峰

　　2012年異常火爆的城投公司融資市場(chǎng)已經(jīng)感到了寒意，無論是爆發(fā)式增長(zhǎng)的基建信托，還是踴躍的城投債，2013年或許將面臨新的政策考驗(yàn)。

　　2012年最后一天，財(cái)政部聯(lián)合國(guó)[微博]家發(fā)改委、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)悄然下發(fā)《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》(下稱463號(hào)文)，劍指當(dāng)年地方政府系列違規(guī)融資抬頭之勢(shì)，政策之劍明確揮向“違規(guī)采用集資、回購(BT)等方式舉債建設(shè)公益性項(xiàng)目，違規(guī)向融資平臺(tái)公司注資或提供擔(dān)保，通過財(cái)務(wù)公司、信托公司、金融租賃公司等違規(guī)舉借政府性債務(wù)等”。

　　從上述文件來看，無論是規(guī)范地方政府集資、舉債行為，還是加強(qiáng)對(duì)平臺(tái)公司注資、擔(dān)保等管理，2012年過分膨脹的政府融資平臺(tái)表外融資顯然進(jìn)入了監(jiān)管視線。

　　這已經(jīng)是中央部委兩個(gè)月內(nèi)第三度出手規(guī)范政府融資平臺(tái)的融資行為了。

　　此前，國(guó)土資源部曾于2012年11月15日“十八大”閉幕當(dāng)天聯(lián)合多部委下發(fā)旨在規(guī)范土地儲(chǔ)備融資的文件。一個(gè)月后，針對(duì)高達(dá)2.5萬億的存量企業(yè)債償債風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)家發(fā)改委也以資產(chǎn)負(fù)債率分類監(jiān)管的方式對(duì)城投債企業(yè)予以重點(diǎn)關(guān)注。

　　“政府對(duì)地方融資平臺(tái)的融資態(tài)度可能會(huì)有所收緊，城投債凈增量繼續(xù)擴(kuò)大面臨不確定性。”中金公司在最新信用策略報(bào)告中指出。

　　表外融資漸成監(jiān)管重點(diǎn)

　　2012年以來，在銀監(jiān)會(huì)降舊控新的嚴(yán)格監(jiān)管下，面對(duì)紛紜而至的償債高峰，背負(fù)9萬億債務(wù)的地方政府融資平臺(tái)，其融資方式發(fā)生了顯著變化，以債替貸，基建信托等表外融資方式的興起，并對(duì)傳統(tǒng)貸款形成替代作用。

　　據(jù)廣發(fā)證券統(tǒng)計(jì)，截至2012年12月20日，城投債當(dāng)年累計(jì)發(fā)行高達(dá)8700億元，而2011年同期這一數(shù)字僅為3100多億元。同期，城投債存量接近1.8萬億。特別是在9-12月，連續(xù)4個(gè)月城投債單月發(fā)行量超過千億。

　　與城投債同樣火爆的還有基建信托，來自中國(guó)信托業(yè)協(xié)會(huì)的數(shù)據(jù)顯示，截至2012年三季末，信政合作類信托余額為3903.5億元，較年初激增1366.7億元，占比也從年初的5.27%提高至6.18%。

　　越來越多的融資平臺(tái)改變了原有融資模式，通過企業(yè)債券、信托計(jì)劃等多種方式籌集資金，從2012年3季度開始就引起了監(jiān)管機(jī)構(gòu)的警覺。在當(dāng)年第三次經(jīng)濟(jì)金融形勢(shì)通報(bào)會(huì)上，銀監(jiān)會(huì)主席尚福林指出，大部分城投債為銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)持有，特別是部分城投債由于市場(chǎng)認(rèn)可度不高，導(dǎo)致承銷銀行被動(dòng)持券，這使得平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)大量留在銀行體系內(nèi)，并未得到有效分散，銀行的實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)敞口上升。

　　因此，過去一個(gè)季度，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)排查重點(diǎn)之一便是“平臺(tái)貸款償還情況、平臺(tái)貸款分類變動(dòng)情況、新設(shè)平臺(tái)以及新增平臺(tái)貸款投向的合規(guī)性”，銀監(jiān)會(huì)對(duì)平臺(tái)貸款總量控制的底線并未絲毫松動(dòng)，同時(shí)，監(jiān)管明令，對(duì)于違反政策以各種名目“繞道”進(jìn)入平臺(tái)的貸款，必須加以清收——“要全方位掌握平臺(tái)通過債券、信托等途徑融資的情況，科學(xué)預(yù)測(cè)其償債能力，防止過度授信和多頭授信。”

　　財(cái)政部多管齊下

　　此番463號(hào)文構(gòu)成了監(jiān)管的另一道防火墻。

　　其一，明確地方各級(jí)政府及所屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體，未經(jīng)有關(guān)監(jiān)管部門依法批準(zhǔn)不得直接或間接吸收公眾資金進(jìn)行公益性項(xiàng)目建設(shè)，不得對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工及其他個(gè)人進(jìn)行攤派集資或組織購買理財(cái)、信托產(chǎn)品，不得公開宣傳、引導(dǎo)社會(huì)公眾參與融資平臺(tái)公司項(xiàng)目融資。

　　這項(xiàng)政策出臺(tái)的背后，則是2012年以來頻頻爆出的地方政府違規(guī)內(nèi)部集資行為。

　　據(jù)重慶市一家事業(yè)單位人士介紹，早在2012年“兩會(huì)”前，重慶當(dāng)?shù)卣�府機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位就曾以年化收益率10%左右的名義向體系內(nèi)部員工集資，其募集的“理財(cái)”資金投向了各個(gè)地方融資平臺(tái)。

　　其二，對(duì)于地方各級(jí)政府相當(dāng)流行的，以“回購方式舉借政府性債務(wù)行為”作出禁止性規(guī)范，上述文件規(guī)定，除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方各級(jí)政府及所屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等不得以委托單位建設(shè)并承擔(dān)逐年回購責(zé)任等方式舉借政府性債務(wù)。

　　不過，上述文件對(duì)19號(hào)文等一系列文件所規(guī)范明確的公共租賃住房、公路等項(xiàng)目仍開了一道口子，“如(上述項(xiàng)目)確需采取代建制建設(shè)并由財(cái)政性資金逐年回購的，必須根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)規(guī)劃、償債能力等，合理確定建設(shè)規(guī)模，落實(shí)分年資金償還計(jì)劃。”

　　而對(duì)于近幾年地方政府融資平臺(tái)頻頻祭出的資產(chǎn)注入游戲，即肆意通過土地、林權(quán)等注資行為做大平臺(tái)規(guī)模、做低資產(chǎn)負(fù)債率的做法，財(cái)政部文件也作出明確規(guī)范。

　　“地方政府對(duì)融資平臺(tái)公司注資必須合法合規(guī)，不得將政府辦公樓、學(xué)校、醫(yī)院、公園等公益性資產(chǎn)作為資本注入融資平臺(tái)公司。”上述463號(hào)文規(guī)定，要嚴(yán)格執(zhí)行《土地管理法》等有關(guān)規(guī)定，地方政府將土地注入融資平臺(tái)公司必須經(jīng)過法定的出讓或劃撥程序。

　　2012年5月，在地方城投公司密集公布年報(bào)的時(shí)候，哈爾濱城市建設(shè)投資集團(tuán)有限公司(下稱“哈城投”)進(jìn)入了市場(chǎng)的視野，依靠政府高達(dá)1360億元林權(quán)資產(chǎn)的注入，幾乎一夜之間躍升為中國(guó)最大的城投公司之一，今后此種資產(chǎn)注入游戲或?qū)⑹艿絿?yán)格限制。

　　規(guī)范違規(guī)擔(dān)保行為此前是2012年國(guó)務(wù)院19號(hào)文出臺(tái)以來多次強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)，財(cái)政部此番文件再度強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)決制止地方政府違規(guī)擔(dān)保承諾行為——“地方各級(jí)政府及所屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體，要繼續(xù)嚴(yán)格按照《擔(dān)保法》等有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，不得出具擔(dān)保函、承諾函、安慰函等直接或變相擔(dān)保協(xié)議，不得以機(jī)關(guān)事業(yè)單位及社會(huì)團(tuán)體的國(guó)有資產(chǎn)為其他單位或企業(yè)融資進(jìn)行抵押或質(zhì)押，不得為其他單位或企業(yè)融資承諾承擔(dān)償債責(zé)任，不得為其他單位或企業(yè)的回購協(xié)議提供擔(dān)保，不得從事其他違法違規(guī)擔(dān)保承諾行為。

　　嚴(yán)控土地儲(chǔ)備融資“命根子”

　　中央多部委兩個(gè)月內(nèi)三度出手，在眾多地方政府融資平臺(tái)新規(guī)范當(dāng)中，地方政府的命根子“土地財(cái)政”的化身，“土地儲(chǔ)備融資”成為關(guān)照重點(diǎn)。

　　此番463號(hào)文重申，地方各級(jí)政府必須嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定規(guī)范土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)管理和土地融資行為，不得授權(quán)融資平臺(tái)公司承擔(dān)土地儲(chǔ)備職能和進(jìn)行土地儲(chǔ)備融資，不得將土地儲(chǔ)備貸款用于城市建設(shè)以及其他與土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)無關(guān)的項(xiàng)目。

　　“符合條件的融資平臺(tái)公司因承擔(dān)公共租賃住房、公路等公益性項(xiàng)目建設(shè)舉借需要財(cái)政性資金償還的債務(wù)，除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，不得向非金融機(jī)構(gòu)和個(gè)人借款，不得通過金融機(jī)構(gòu)中的財(cái)務(wù)公司、信托公司、基金公司、金融租賃公司、保險(xiǎn)公司等直接或間接融資。”463號(hào)文規(guī)定。

　　上述文件延續(xù)了此前國(guó)土資源部聯(lián)合財(cái)政部、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)多部委發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)土地儲(chǔ)備與融資管理的通知》(下稱162號(hào)文)的精神。

　　一家大型國(guó)有銀行投行部人士告訴記者，出臺(tái)文件，“就是因?yàn)閾?dān)心和防止地方政府挪用土地儲(chǔ)備貸款，再就是要適度控制土地儲(chǔ)備規(guī)模和融資額度。”

　　據(jù)上述人士透露，自從去年11月中旬文件下發(fā)后，部委、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、商業(yè)銀行總行紛紛組織調(diào)研政府平臺(tái)及各地土儲(chǔ)機(jī)構(gòu)，“不排除有新政策進(jìn)一步出臺(tái)的可能。”

　　中金公司認(rèn)為，上述162號(hào)文要求此前名錄以外的機(jī)構(gòu)(含融資平臺(tái)公司)名下的儲(chǔ)備土地，應(yīng)嚴(yán)格按照《通知》的要求逐步規(guī)范管理，并明確納入儲(chǔ)備的土地不得用于為土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)以外的機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保，這將會(huì)限制融資平臺(tái)抵押土地獲取資金的行為，增大融資平臺(tái)的再融資壓力，尤其是銀行貸款對(duì)抵押的要求較高，獲取的難度會(huì)更大。

　　“目前銀監(jiān)會(huì)對(duì)于平臺(tái)貸款的監(jiān)管較為嚴(yán)格，前后監(jiān)督思路都非常強(qiáng)調(diào)‘全覆蓋’，而土地抵押增信往往是最有效的達(dá)到全覆蓋的途徑，因此銀行的融資平臺(tái)貸款往往比較強(qiáng)調(diào)土地抵押。新規(guī)限制融資平臺(tái)土地抵押融資后，將加大融資平臺(tái)向銀行申請(qǐng)貸款的難度。”中金分析。