近日，兩則關(guān)于養(yǎng)老金的話題遙相呼應(yīng)，引人注目：一是權(quán)威報(bào)告顯示，去年我國(guó)養(yǎng)老金空賬規(guī)模達(dá)到2.2萬(wàn)億元；二是人保部宣布，養(yǎng)老金“雙軌制”將合并統(tǒng)一。兩條消息幾乎同時(shí)發(fā)布，于是不少人將“雙軌制”看成是造成養(yǎng)老金空賬的原因之一。事實(shí)果真如此嗎？

　　養(yǎng)老金“雙軌制”合并難在哪

　　文/本刊記者 邢 力

　　機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員與企業(yè)人員在養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障方面的待遇“雙軌制”長(zhǎng)期以來(lái)飽受社會(huì)詬病。以養(yǎng)老金為例，網(wǎng)上流傳的“企業(yè)退休人員熱熱鬧鬧幾百元、機(jī)關(guān)退休人員不聲不響幾千元”的說(shuō)法雖不完全準(zhǔn)確，但也反映出這種差距確實(shí)存在。

　　“雙軌制”的前世今生

　　所謂的養(yǎng)老金“雙軌制”是指不同用工性質(zhì)的人員采取不同的退休養(yǎng)老金制度。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，我國(guó)實(shí)行國(guó)家和企業(yè)大包大攬的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，社保基金作為“必要扣除”已經(jīng)包含在企業(yè)利潤(rùn)中被國(guó)家全部拿走了，因此從賬面上看個(gè)人無(wú)需為自己將來(lái)的養(yǎng)老繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)金。而到了上世紀(jì)90年代初，這種社保模式已不再適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，政府也無(wú)力繼續(xù)大包大攬，因此作為一種計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的特殊產(chǎn)物，1992年中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革時(shí)規(guī)定：政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位退休實(shí)行由財(cái)政統(tǒng)一支付的退休養(yǎng)老金制度，個(gè)人不繳納或很少繳納社會(huì)保險(xiǎn)；而企業(yè)職工則實(shí)行由企業(yè)和職工本人按一定標(biāo)準(zhǔn)繳納的“繳費(fèi)型”統(tǒng)籌制度。

　　自1992年規(guī)定實(shí)施后，當(dāng)初微小的養(yǎng)老金差距在不同的軌道上越滑越遠(yuǎn)，到如今，兩種制度下的養(yǎng)老金形成了巨大的鴻溝，同等學(xué)歷、同等職稱、同等職務(wù)、同等技能、同等貢獻(xiàn)的人因退休時(shí)的單位性質(zhì)不同，退休金也不同，政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位比企業(yè)的養(yǎng)老金高兩三倍。隨著養(yǎng)老金“雙軌制”的運(yùn)行，它所造成的社會(huì)不公以及對(duì)社會(huì)就業(yè)平衡和人才合理流動(dòng)的嚴(yán)重影響逐漸顯現(xiàn)，這些年之所以越來(lái)越多的年輕人熱衷于報(bào)考公務(wù)員，與公務(wù)員享有的這種社保特權(quán)也有密切關(guān)系。

　　近幾年，國(guó)家逐漸意識(shí)到了雙軌制導(dǎo)致養(yǎng)老金差距不斷拉大的問(wèn)題，因此連續(xù)7年提高企業(yè)退休人員的養(yǎng)老金，然而7次連調(diào)的總和尚不足機(jī)關(guān)事業(yè)單位一次調(diào)整的幅度，從而導(dǎo)致兩者之間的差距反而越拉越大。

　　“雙軌制”并軌路不平坦

　　為了改變這種不合理局面，2008年2月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論并原則通過(guò)了《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)方案》，確定在山西、上海、浙江、廣東、重慶5省市先期開(kāi)展試點(diǎn)，與事業(yè)單位分類改革配套推進(jìn)。

　　然而4年多過(guò)去了，“雙軌制”試點(diǎn)改革卻進(jìn)行得并不順利。由于只是“試點(diǎn)”，中央只有一個(gè)原則意見(jiàn)，制度上缺少頂層設(shè)計(jì)，尤其是將事業(yè)單位分類，“揀好啃的骨頭先啃”的做法，讓不同事業(yè)單位的員工感覺(jué)被區(qū)別對(duì)待，抵觸情緒較重——憑什么同樣是事業(yè)編制，我單位要改革而其他單位不要改革？中國(guó)社科院世界社保研究中心主任鄭秉文調(diào)查后指出，2008年以來(lái)，在事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革過(guò)程中，抵觸情緒最大的是以學(xué)校和醫(yī)院為主的“公益性事業(yè)單位”。

　　正是由于這些事業(yè)單位的“大頭”的抵制情緒，改革始終難有突破。“只聽(tīng)樓梯響，不見(jiàn)人下來(lái)”。目前所有試點(diǎn)省市中，尚沒(méi)有一個(gè)省市出臺(tái)正式實(shí)施方案。而更讓民眾不滿的是，2008年以來(lái)的試點(diǎn)改革只拿事業(yè)單位開(kāi)刀，卻沒(méi)有讓公務(wù)員同步改革。此前雖說(shuō)深圳市對(duì)公務(wù)員群體的養(yǎng)老金“雙軌制”改革已經(jīng)先行先試，但改革仍局限于“增量”改革，即對(duì)新增公務(wù)員隊(duì)伍實(shí)行這一改革，且有多個(gè)例外規(guī)定，改革不夠徹底。

　　十八大報(bào)告明確提出：“改革和完善企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位社會(huì)保險(xiǎn)制度，整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，建立兼顧各類人員的社會(huì)保障待遇確定機(jī)制和正常調(diào)整機(jī)制。”《社會(huì)保障“十二五”規(guī)劃綱要》也提出：“在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，積極穩(wěn)妥地推動(dòng)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革。”

　　人社部副部長(zhǎng)胡曉義近日表示，無(wú)論是養(yǎng)老還是醫(yī)療，很多事業(yè)單位包括機(jī)關(guān)的社會(huì)保險(xiǎn)制度改革正在穩(wěn)步推進(jìn)，其人員與企業(yè)職工一樣逐步參加了各類社會(huì)保險(xiǎn)。隨著社保標(biāo)準(zhǔn)的提高和改革的不斷推進(jìn)，“雙軌制”終將合并統(tǒng)一。

　　“下一步，我們將改革與完善企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位社會(huì)保險(xiǎn)制度，在推進(jìn)事業(yè)單位分類改革的基礎(chǔ)上，同步推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位社會(huì)保險(xiǎn)制度改革。”胡曉義說(shuō)，“實(shí)現(xiàn)企業(yè)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度的有效銜接，實(shí)現(xiàn)新老制度的平穩(wěn)過(guò)渡。”

　　空賬倒逼“雙軌制”加速改革

　　此前有觀點(diǎn)提出，今后“雙軌制”改革不得不要由虛入實(shí)，由點(diǎn)及面，盡快推行，也是日益嚴(yán)重的養(yǎng)老金空賬倒逼的。就在胡曉義副部長(zhǎng)講話的前幾天，中國(guó)社科院世界社保研究中心發(fā)布了由鄭秉文教授主編的《中國(guó)養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告2012》。報(bào)告顯示，2011年養(yǎng)老金收不抵支的省份有14個(gè)，收支缺口達(dá)767億元，個(gè)人賬戶養(yǎng)老金空賬規(guī)模繼2007年突破萬(wàn)億元大關(guān)后，再次突破2萬(wàn)億元，達(dá)2.2萬(wàn)億元，而且空賬規(guī)模從有權(quán)威記載的2006年以來(lái)一直在快速增加。

　　有人認(rèn)為，正是由于數(shù)千萬(wàn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員長(zhǎng)期享受這種“不繳費(fèi)，高標(biāo)準(zhǔn)”養(yǎng)老金超國(guó)民待遇，加速了養(yǎng)老金缺口的擴(kuò)大。對(duì)此，中國(guó)社科院世界社會(huì)保障中心主任鄭秉文解釋說(shuō)，在目前的“雙軌制”模式下，機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員拿的退休金并沒(méi)有占用企業(yè)職工繳費(fèi)的養(yǎng)老金，其中，公務(wù)員的養(yǎng)老金直接由財(cái)政撥付；事業(yè)單位情況比較復(fù)雜，全國(guó)3000多萬(wàn)事業(yè)單位工作人員中大約有2000萬(wàn)人在上世紀(jì)90年代參加了改革，他們也繳費(fèi)了，剩下1000萬(wàn)人沒(méi)有參加改革，則依然由財(cái)政撥付。因此，“雙軌制”與日益擴(kuò)大的養(yǎng)老金空賬沒(méi)有關(guān)系。

　　但換個(gè)角度看，“雙軌制”的存在卻有可能占用國(guó)家可動(dòng)用的財(cái)務(wù)資源，如果今后國(guó)家不必再為這些機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老金進(jìn)行撥款，則這筆巨額資金可以用以充實(shí)企業(yè)職工的養(yǎng)老金缺口。因此“雙軌制”的并軌對(duì)解決養(yǎng)老金空賬問(wèn)題也能起到積極作用。

　　此外，養(yǎng)老金“雙軌制”越晚并軌，未來(lái)改革的壓力和成本就會(huì)越拖越大。以業(yè)已開(kāi)始試點(diǎn)的事業(yè)單位養(yǎng)老制度改革為例，改革后，事業(yè)單位人員養(yǎng)老金會(huì)被納入社會(huì)保險(xiǎn)，但由于事業(yè)單位人員過(guò)去沒(méi)有繳納過(guò)社保卻被視為已繳納，沒(méi)有繳費(fèi)的個(gè)人賬戶里沒(méi)有積累，卻要按照積累形式發(fā)放養(yǎng)老金，這就與上世紀(jì)90年代企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)改革時(shí)，“老人”和“中人”虛賬實(shí)記造成巨大的改革成本進(jìn)而引發(fā)養(yǎng)老金空賬問(wèn)題的情況一樣，越晚改革，這部分“虛賬實(shí)記”的年份和規(guī)模就會(huì)越大，將來(lái)政府需要彌補(bǔ)的這個(gè)窟窿就越大，改革的難度也就越大。為了解決這個(gè)問(wèn)題，鄭秉文提出，不要再做試點(diǎn)，直接啟動(dòng)全面改革，可以用老人老辦法、新人新辦法來(lái)過(guò)渡，即改革從新入職的年輕的機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員入手，減少改革阻力。

　　不管怎么說(shuō)，“雙軌制”合并統(tǒng)一的改革已是箭在弦上，不能再紙上談兵，必須拿出勇氣和魄力，把這塊計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代遺留下的硬骨頭啃下來(lái)。