階梯電價出臺正沖刺年關，新方案降低了調價幅度，小幅提高了用電量基準，對困難群體也做了安排

　　記者 劉麗麗

　　煤價高企，火電叫苦，一些地區電荒抬頭。今年入冬后，疏導煤電矛盾的輿論未曾停歇。

　　諸多分析人士認為，電價調整的可能性正進一步加大。

　　此前，曾有部分業內人士擔心上調電價首先會加劇通脹；其次是電煤合同年度談判迫近，提電價容易引發煤企漲價沖動。

　　不過，這一消息未得到發改委證實。 但《財經國家周刊》記者在采訪中了解到，前年醞釀、去年10月開始公開征求意見的居民階梯電價方案，或有望在今年年底前實施。目前，諸多省份正在進行階梯電價的聽證準備工作。

　　新方案思路

　　政府推動居民階梯電價的決心從未動搖。

　　2011年6月，國務院批轉了國家發改委《2011年深化經濟體制改革重點工作意見的通知》，文中明確要求“積極推進資源性產品價格改革”，“年內擇機實施居民用電階梯電價”。

　　所謂擇機，至今只剩下不到40天的時間。

　　“電價矛盾突出，改革難度大，居民階梯電價試點是當前電價改革最重要的工作”。2011年9月，發改委價格司相關負責人在長沙召開的全國電價工作座談會上如此表示。

　　自2009年醞釀推行階梯電價制度以來，發改委價格司2010年曾兩次請示國務院以及向社會征求意見；2010年11月，其又將征求意見后形成的方案上報國務院。

　　據發改委價格司相關人士介紹，在上報的方案中，居民階梯電價繼續分為三檔：第一檔按照覆蓋80%居民家庭的月均用電量確定，價格基本不變；第二檔覆蓋95%的用戶，提價標準每度電2分，第三檔針對5%的用戶，提價標準每度電0.15元；全國4200萬城市低保戶和農村五保戶，每月可免費使用10或15度電。該方案計劃在2011年內試點。

　　該方案和之前的征求意見稿有所不同。征求意見稿提供了兩個可供選擇的方案。除了覆蓋率略有不同和第一檔是否調價之外，征求意見稿的第二檔提價標準是每度電5分錢，第三檔提價標準是每度電0.2元。

　　新方案降低了調價幅度，小幅提高了第一檔用電量基準，對困難群體也做了安排。

　　這些修改，顯然受到了社會意見的影響。從當時的媒體報道看，公眾對征求意見稿的反響，主要集中在第一檔用電量基準和對低收入群體如何安排上。 “低收入群體有十幾度免費電量，大部分用戶電價保持基本不動，然后在二、三檔逐步拉開”，發改委價格司相關負責人解釋說，發改委制定方案的思路和以前有所轉變，“本來最初的方案是和提價相結合的，現在的目標是收支基本平衡略有盈余”。

　　“臨產”前的爭議

　　在不同利益訴求下，無論方案如何制定，各種爭議和問題都揮之不去。

　　國家電網公司(下稱“國網”)財務部人士表示，目前全國居民電價平均水平是0.53元，但實際供電成本是0.9元，希望居民階梯電價能反映供電成本。

　　國網對外介紹經營情況時稱，其2009年虧損，2010年和2011年微利。目前，國網在14個省有累計虧損，共虧損198億元。

　　“電網的日子也不好過。”國網財務部該負責人解釋說，國網的主營業務，即輸配電業務所帶來的利潤并不多，“前幾年國網在銀行證券方面投資比較大，最近幾年變賣資產比較厲害，變賣最多的是金融資產，因為原始股價格很低，所以相對回報比較高”。

　　“去年的(征求意見稿)方案中，一檔不降價，二、三檔加價，我們認為比較合理；現在的新方案，能不能再做一些調整”。這位負責人認為，階梯電價要達到節能減排目的，應該拉大差距。

　　國網內部人士稱，如果按新方案的二檔每度電提高2分、三檔提高0.15元、低保五保戶每戶免費15度電測算，甘肅、四川、湖南等18個省的居民平均電價會出現整體下降，降價面高達60%，按照省電網都是子公司的運作模式，中西部電網補貼不起。

　　國網的一份報告稱，“目前居民用電價格遠低于成本，用戶之間交叉補貼嚴重；如果各檔價差過小，既不能有效改變用電越多享受補貼越多的不合理現象，也難以提高節約用電意識”。

　　“二檔加2分還是加5分，對用戶來講區別不大，平均每月就差一塊多錢。”國網價格處處長譚真勇說。

　　國網的一些人士認為，階梯電價第三檔價格應該更高一些，因為“高端消費用戶并不在乎價格高低，定價高一些更有利于反映資源的稀缺程度和環境損害成本”。

　　但是，目前CPI仍在高位運行。在此背景下，無論方案如何設置，都會被民眾指責為是漲價方案。國網和南方電網公司(下稱“南網”)均認為，應避免“既承受了巨大輿論壓力，又推出了一個對居民用電消費毫無約束力的方案”，注意政策實效。

　　南網財務部主任孫世奇認為，既然是收支基本平衡方案，就應考慮實行階梯電價后，占95%的第一檔、第二檔人群，可能消費習慣有所變化，“預計改革帶來的增收要打折扣”，建議“測算時留有余量，避免虧損”。

　　階梯電價的另一個爭議熱點，是合表用戶要不要漲價的問題。

　　合表用戶，是相對于“一戶一表”用戶而言的。原征求意見稿對合表用戶暫不執行階梯電價，電價水平按照略低于三檔電價加權平均提價水平調整。按征求意見稿方案，合表用戶電價會有所上漲。但是2011年9月長沙會議上討論上報的方案中，合表用戶“起步階段電價暫時不做調整”，今后按照略低于居民電價平均提價水平調整。

　　新方案中還特別提到，電網經營企業不得在改造過程中再向居民用戶收取電表改造費用。

　　此舉顯然意在通過價格杠桿，督促電網企業加快“一戶一表”改造。

　　國網財務部譚真勇則表示，合表用戶電價應該比第一檔電價高些，因為是否進行“一戶一表”改造，主動權在用戶，不在電網。

　　一位西北省份的物價局領導在長沙召開的全國電價工作座談會上提出，“能不能增加強制性措施限期改造？”

　　“南網還有3000萬用戶沒有進行‘一戶一表’改造，大概需要投資50億元”。南網財務部副處長高磊建議，研究出臺新增用戶的接網費政策，按照“誰受益、誰承擔”原則，分擔成本。

　　國網也表示，全國2010年合表用戶內居民戶數8100萬戶，若按每戶低壓配網及戶表改造成本2000元測算，需要改造資金約1600億元，建議出臺“戶表改造”收費政策，按照政府、電網企業、用戶(業主單位)各承擔一部分原則，對合表用戶的陳舊用電設施進行改造。

　　對于新建的小區，兩大電網還希望“從國家層面出臺供電工程建設費政策，將用戶接入工程的建設、運行、維護上移到供電企業”，“從根本上解決居民小區接入工程由開放商自行建設導致質量低下、用電糾紛多、物業公司擅自加價和新增合表用戶等問題”。

　　湖北、湖南、河南、黑龍江等網省公司還表示，社會困難群體屬于社會救助范圍，一些成本不應轉嫁到電網頭上。

　　國網相關人員告訴《財經國家周刊》記者，中西部地區城鄉低保戶、農村五保戶數量多、居民用電基數少，如果全國統一劃定每月15度的免費用電基數，對中西部電網沖擊很大，“中西部電網發展本就嚴重滯后，資本金不足”，“建議免費用電基數設置更加靈活，由各地根據本地實際情況，在每戶每月8~15度之間選擇”。

　　一些低保戶、五保戶較多省份的網省公司，擔心贈送用電會帶來稅務麻煩。按照相關規定，企業發生的公益性捐贈支出，不超過年度利潤總額12%的部分，準予扣除。據此，超過12%的部分，就要征收所得稅。

　　還有的網省公司提出，每度電費中還包含多種附加收費，這部分免費電量涉及的財政性基金附加缺口該怎么解決，也是個問題；國家發改委價格司人士則表示，此問題還涉及向財政部征求意見。

　　國網相關人士告訴《財經國家周刊》記者，目前物價形勢嚴峻，階梯電價方案有必要“機制與價格并重，建立機制為主，在調價總水平不變的情況下，各地根據自身承受能力做有升有降的調整”，“要政策統一與因地制宜相結合”。

　　局部與整體博弈

　　居民階梯電價，并不僅僅只涉及電網和居民；如何實施居民階梯電價，還是一個地方和中央、局部利益和整體利益的大博弈。

　　比如基礎電量，一直是各省(市區)爭論的焦點。中國地域廣闊，各地經濟發展水平差異很大。國家發改委統計的數據顯示，第一檔的基礎電量最低的是青海省，每月只有60度；最高的上海市達260度，相差三倍多。

　　國家發改委價格司有關人士表示，“還是想平均一下，把各省之間的差距控制在一倍以內；高的控制在200度以內，低的提高到100度”。

　　但是，提高基礎電量還好商量，降低基礎電量則遭到地方強烈反對。在長沙電價座談會上，華南某省的物價部門領導直接發問：“為什么要降低我們的基礎電量？回去沒法向全省人民交代！”

　　對于照顧弱勢群體問題，“原本考慮有兩種辦法”，國家發改委價格司負責人坦言，一種是第一檔普遍降價，惠及面廣，但幅度小，效果不明顯，“而且目前釋放這樣的降價信號也不太合適”；另一種是重點照顧弱勢群體，但缺點是覆蓋面比較窄。

　　最后綜合權衡后，國家發改委選擇了傾向于重點照顧弱勢群體。

　　“難免有示范作用”。對于新方案中的困難群體每月免費送15度電的安排，一些省市的物價部門官員提出異議：“如果對困難群體免費送電，以后對水、煤氣等公共事業定價時，是不是都要按照這個路子搞免費？”

　　聽證難題

　　2011年11月17日，山西省物價系統政風行風聽證對話會在太原舉行。會上，階梯電價方案成為討論熱點。

　　“最難是聽證。”全國電價工作座談會上，諸多省份的物價局負責人紛紛表示。甚至有的省份物價部門直接表示，“如果指標都確定了，就沒有必要聽證”。

　　國網財務部一位人士也表示，“如果一定要聽證，建議聽證居民用電成本，而不是電網企業的成本，盡量用增量成本法”。

　　根據《政府制定價格聽證辦法》規定，“制定關系群眾切身利益的公用事業價格、公益性服務價格和自然壟斷經營的商品價格等政府指導價、政府定價，應當實行定價聽證”。

　　其中，聽證的具體項目，則通過定價聽證目錄確定。《財經國家周刊》記者了解到，國家發改委有關方面正計劃修改聽證目錄，為推廣階梯電價掃平障礙。可能出臺的方案是：未來實行居民階梯電價之后，第一檔電價調整仍需聽證，第二檔、第三檔電價調整不再進行聽證。

　　關于試點問題，電網公司表示沒必要再進行試點，應該“全國同時全面推行”。事實上，從2009年醞釀推行階梯電價制度以來，浙江、福建、四川三省已經進行了試點，階梯電價方案也幾易其稿，但至今沒有正式出臺。

　　“主要是擔心通脹。”五大發電集團華東地區一電廠高管替電網叫屈，“如果要說聽證，其實最應該讓煤炭企業來說清楚”，“價格聽證會上不能只有電網一家，因為電價上漲的根源在煤炭價格上漲”。

　　在長沙電價座談會上，發改委價格司負責人稱，“中國電價高的原因，主要還是煤價高”。“美國基礎造價比中國高，但煤價比中國低很多。美國到廠標煤價格65美元，而中國是740元，中國煤價比美國每噸高200多元”。

　　“價格動一次不容易，要盡量解決歷史欠賬，不欠新賬。”華北電力大學一位電價專家表示，“有機會步子可以適當大一點”。

　　“階梯電價肯定是趨勢。”中電聯相關人士對《財經國家周刊》表示，“中國資源性的東西將來肯定都是階梯式的，因為中國是個資源相對短缺的國家。但是合理的基數是多少，應該探討”。

　　“飯要一口一口吃”，中電聯一位專家告訴《財經國家周刊》記者，居民階梯電價并未觸及電價改革的核心，但“相對觸動既得利益較少，阻力也較小，應是逐步取消電價交叉補貼的重要步驟”。

　　“階梯電價或將成為中國電價改革推進的新起點。”這位專家說，“改革要一步一步來”。