本報記者 陳巖鵬 北京報道

　　在還債第一波高峰來臨的倒逼下，地方自行發債的試點終于破冰。

　　今明兩年，地方政府集中到期償還的債務高達4.6萬億元。在距今年結束僅有兩個月的時候，財政部10月20日出人意料地宣布廣東、浙江、上海、深圳市試點地方政府自行發債。分析人士稱，此舉旨在解決債務集中到期問題，增加流動性，緩解地方融資平臺風險。

　　據悉，上述四省市的發債總規模被限定在229億以內。而其投入方向，重點用于完成在建項目，優先用于保障性安居工程建設和其他中央投資公益性項目地方配套，以及地方政府融資平臺公司主要依靠財政性資金償還債務的公益性在建項目。

　　10月21日，中國投資協會會長張漢亞在接受《華夏時報》記者采訪時表示，此次自主發行地方政府債券，不僅可以解決地方融資平臺的風險問題，而且能緩解資金緊縮狀況，促進市政工程平穩發展，并且從長期來看，也有利于解決地方政府財政收入的問題，緩解土地財政困境。

　　相比之下，中歐國際工商學院(微博)經濟學與金融學教授許小年(微博)的觀點就沒這么樂觀了，他擔心在償債能力局限背景下，此舉會增加新的違約風險，并埋下債務危機的禍根。

　　倒逼試點破冰

　　地方政府自行發債的試點終于落聽，但在此前，這個話題已經談了十多年，相關法律法規也明確規定地方政府不能舉債，但為什么選擇在當下破冰呢？

　　張漢亞分析稱：“目前經濟下行，地方政府的任務又很重，此時試點地方自行發債，意在緩解地方壓力，保增長。”

　　國家統計局10月18日公布數據顯示，我國前三季度GDP是320692億元，按可比價格計算，同比增長9.4%；其中，一季度同比增長9.7%，二季度增長9.5%，三季度增長9.1%，經濟增速已經連續三個季度出現下滑。

　　地方政府的日子更不好過，今年年底將迎來第一波地方性債務集中償還期。

　　目前，普遍認同的官方數據是，截至2010年底，全國地方政府性債務余額10.7萬億元；其中，43%的債務將在今明兩年內集中到期，預計達4.6萬億元；債務總額中有60%以上在2013年前到期。

　　近段時間，海南、山東、吉林、重慶等十余個省區市相繼公開2010年度地方政府性債務“賬單”，其中，以海南省的債務率最高，達到93.18%，接近100%的國際警戒線。

　　本報記者梳理“賬單”看到，湖南從2011年底將進入地方債務償還高峰，共需償還1182億元；重慶40個區縣政府中有11個區縣債務率高于100%、償債率高于20%。

　　與此同時，銀監會要求銀行“對于到期的平臺貸款本息，一律不得展期和以各種方式借新還舊”，這又進一步斷絕了不少地方政府和地方融資平臺通過借新債還舊債和對舊債延期的方式來緩解償債壓力，地方政府和地方融資平臺的流動性風險進一步增大。

　　在緊縮調控之下，部分違約事件開始爆發，市場越來越擔憂地方融資平臺違約風險。

　　“我國當前的地方債務問題，不是償債能力不足而主要是集中到期造成的流動性不足問題。”興業銀行(微博)首席經濟學家魯政委(微博)指出，“今年集中到期償還的債務達2萬多億元，為了解決債務集中到期的問題，允許地方政府自行發債增加其流動性，將大大緩解地方融資平臺風險。”

　　229億怎么花？

　　按照《2011年地方政府自行發債試點辦法》，廣東、浙江、上海、深圳四地自行發債的總規模就在這229億限額范圍之內。

　　財政部核定，2011年，上海市地方政府債券規模為71億元，浙江省為67億元(不含寧波)，廣東省為69億元(不含深圳)，深圳市為22億元。

　　《辦法》還規定，試點省(市)發行的政府債券為記賬式固定利率附息債券。2011年政府債券期限分為3年和5年，期限結構為3年債券發行額和5年債券發行額，分別占國務院批準的發債規模的50%。試點省(市)發行政府債券實行年度發行額管理，2011年度發債規模限額當年有效，不得結轉下年。

　　張漢亞說：“與地方融資平臺貸款不同，地方自行發債不需要土地、股權、規費等資產進行擔保，可以直接用財政收入來還債。”不僅如此，地方融資平臺貸款的投向也受到很多限制，公益性項目和保障房等民生項目都要考慮平臺公司的利益和意愿，但地方債的投向則沒有這些限制，政府的主導性更強了。

　　而這229億債券資金的使用安排，則重點用于完成在建項目，優先用于保障性安居工程建設和其他中央投資公益性項目地方配套，以及地方政府融資平臺公司主要依靠財政性資金償還債務的公益性在建項目。

　　本報記者從相關部門了解到，廣東省將把2011年募集資金主要用于保障性安居工程建設、中央擴大內需項目的地方配套以及部分省的重大項目。

　　張漢亞認為，此次自主發行地方政府債券，不僅可以通過地方自主發債來解決地方融資平臺的風險問題，而且能緩解資金緊縮狀況，促進市政工程平穩發展，并且從長期來看，也有利于解決地方政府財政收入的問題，緩解土地財政困境。

　　至于發債利率，《辦法》規定，應當以新發國債發行利率及市場利率為定價基準，采用單一利率發債定價機制確定債券發行利率。光大銀行(微博)首席宏觀分析師盛宏清估計，5年期利率應該在4.5%-4.8%的水平，介于國債和企業債券之間，體現與國債的價差和政府財政力量的差別。

　　風險控制難點

　　如何約束地方政府按要求履行償債義務，控制地方債違約風險，也是自行發債面臨的最大問題。

　　對此，張漢亞是樂觀的一派，他認為，“這個很容易”，選擇的4個試點地區均是財力雄厚的省市，還不上債的幾率很小，另外還有中央政府的“擔保”。

　　但一些人士接受本報記者采訪時并不認同張漢亞的觀點，他們指出了《辦法》個別細節暫不明晰的問題，《辦法》使用“代辦”字樣而不是具有法律意義的“擔保”。原地方債是使用地方信用，地方代發由國家“擔保”，而該次文件使用“代辦”，仍不明晰是否是使用國家信用。

　　中歐國際工商學院經濟學與金融學教授許小年表示，地方債的償還若由中央財政擔保，會引發地方政府的“道德風險”，借的沖動強，還的責任弱，埋下債務危機的禍根。

　　根據中國現行《預算法》，地方政府不得直接發債。有觀點擔心，在2011年僅剩70多天的情況下推出這一措施，顯然有些倉促，有些問題的考慮并不清晰，更沒有把歷史問題交代清楚，還沒有制定出一套系統的新的適合地方政府自行發債的辦法。

　　更為嚴重的是，在地方政府舉債約束機制未能健全的情況下再開新口子，則很有可能為未來埋下更大隱患。

　　中國銀行(微博)間市場交易商協會研究員龐業軍和邱南南均指出，應建立償債準備金制度和風險預警機制。要求地方政府根據實際狀況，每年按照地方政府性債務余額的一定比例籌措償債準備金；同時，建立地方政府債務風險的控制指標體系，建立地方政府債務風險的監測預警系統，嚴密監控地方政府債務風險。

　　發債的約束機制同樣亟須完善。據了解，浙江省對此已有所考慮，已建立了相關的償債準備金制度，下一步還要建立政府性債務的風險預警機制。

　　此外，地方自行發債還應在信息披露、信用增進、信用評級等環節加大規范力度，以提高市場對地方政府發債的認可度。