作者： 李樂        

　　城鄉有別 國土部新規細化“農地入市”

　　——未來城鎮域內集體土地難獲“自由流轉”

　　當農村集體建設用地入市流轉行將“開禁”之時，人們或許會發現，一切并不像想向中的那樣簡單，因為按照國土資源部將要出臺或提交的多部法律和規定，并非所有的農村建設用地都能自由流轉，那些位于未來城鎮域內的集體土地將不被允許“自由流轉”，政府征地依然是必要環節。

　　顯然，地方政府“大上項目”之下緊缺的土地資源，也難以指望這一領域的有限開禁“解決”。

　　記者了解到，當下國土資源部即將出臺的“農村集體建設用地流轉辦法”以及基本完成修訂的〈〈土地管理法〉〉均在此方面劃定了自由入市流轉的范圍，其中前者將于近期出臺，后者已經基本得到了國務院法制辦的認可，有望于今年內由人大完成審議工作。而兩份法規的核心，都是城鄉區別對待。

　　消息人士告訴記者，所謂的“城鄉有別”，即是按照土地利用規劃中城市與農村的邊界作為標準，設定兩種不同的待遇。此前，按照中共十七屆三中全會的精神，農村集體依法獲得的集體建設用地，在不突破用途管制的基本前提之下，可以自由入市流轉，并且要求建立城鄉統一的建設用地市場。

　　“土地利用規劃中明確將來作為城市范圍內、單現在的屬性仍然是農村集體建設用地，將不能自由流轉，土地利用規劃中未來城市范圍以外的農村集體建設用地，則可以自由入市流轉。”這位消息人士說。

　　“不過，如果使用或占有農村集體建設用地的鄉鎮企業或者經濟組織遇到破產或者兼并之類的情況，即便在土地利用規劃的城鎮區域內，使用權也可以發生轉移，這是惟一的例外，除此之外，土地利用規劃城鎮區域內的農村集體建設用地，都不能自由交易使用權。”他補充道。

　　中國土地按所有制可分為兩類；一是城市土地，歸國家所有；一是農村土地，歸農民集體所有。目前，國有土地使用權可自由公開交易；但集體土地卻只能限于耕種或村莊內公共建設，不能抵押和買賣。

　　記者了解到，“農村集體建設用地流轉辦法”和未來的〈〈土地管理法〉〉都將貫徹上述精神，嚴格限定可以流轉農村集體建設用地范圍。

　　一位長期從事土地制度研究的專家認為，由于中國的城市化進程進展飛速，大量現狀為農村土地，但已被土地利用規劃、城市總體規劃列入未來城鎮部分的土地升值空間巨大，地方政府可以通過低價征地然后高價賣地的方式，獲得巨大的土地差價收益，從而形成“同地不同價”的格局。

　　“如果所有現狀為農村集體建設用地的土地都可以入市流轉交易，地方政府將失去通過征地——賣地獲取土地差價收益的機會，而按照‘土地利用規劃確定未來作為城鎮區域內的集體建設用地不能自由入市流轉’的精神，地方政府仍可以通過征地——賣地的方式獲取土地差價作為財政收入。”他說。

　　他認為，這可能是充分考慮到了土地收益在地方財政收入中的重要地位。

　　記者確知，在劃定農村集體建設用地流轉范圍“城鄉有別”的同時，國土資源部也已經劃定了“征地范圍”，在“為了公共利益需要進行建設，需要使用集體所有土地的，依法征為國有”情況中，“土地利用總體規劃確定城鎮建設用地范圍內，國家實施城市規劃進行建設”的情況，排在第一位。

　　上述專家解釋，這意味著不能自由流轉的未來城鎮區域內的集體建設用地，依然要通過征地變為國有之后，方能交易。

　　“其實我們最關注的就是這些未來肯定會變為城鎮土地的集體土地，因為他們收益最高，價格也很高，涉及的利益也最大，但現在看，這些雖然細化了三中全會的精神，但在利益最大的一塊，依然保持了原有的利益格局。”他分析認為。

　　對于利益并不十分巨大的土地利用規劃中未來城鎮以外的集體土地，即將出臺的法規將予以其入市流轉交易的權利，并且會要求縣級人民政府建立“城鄉統一”的建設用地交易市場，作為這些集體建設用地交易的平臺。

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