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2000億地方債生于憂患
作者： 南方周末記者 李紅兵 發自北京
宏觀經濟形勢倒逼之下，地方債的制度化變革提上日程。盡管2000億杯水車薪，但中國首次允許地方政府發債，或將為這群經濟增長的領隊們開辟新的資金通道。
這是否將隱秘而龐大的地方債務導向市場的陽光之路，又如何使欠發達地區在本輪利益博弈中減少傷害，將考量中央政府的智慧。
一邊是經濟危機沖擊下政府收入大幅下滑，一邊是龐大刺激計劃需要的政府支出迅速膨脹，地方政府——中國此前的經濟競賽中最重要的參與者，正集體卡在困局之中。
上周，他們迎來了一縷新的曙光，全國人大常委會第十八次委員長會議聽取《國務院關于安排發行2009年地方政府債券的報告》有關情況的匯報。如果審議能通過，2000億地方債將開閘放行。
盡管與整體的刺激計劃規�！谥醒胄�4萬億計劃后，各地紛紛出籠的刺激計劃投資加起來接近20萬億——相比，2000億只是杯水車薪，但這是中國首次允許地方政府發債，首次允許地方財政預算出現赤字，制度變革將帶來新的方向。
除了中央投入之外，地方財政一直是另一支最重要的力量，支撐地方的民生，引領地方的投資。然而多年以來，這群投入資金的重要主體籌集資金的正常渠道卻少得可憐。允許發債，這是將地方政府隱秘而龐大的債務導向市場的陽光通道，還是一條布滿陷阱風險暗藏的不歸之路？
非常時期，非常手段
早在春節前，浙江全省財政系統大大小小的官員們就沒有閑過：層層摸底，上報債務。現在，他們向財政部上報了期望的地方發債數額——300億元。
過去一年來，這個中國主要的外向型經濟大省不僅遭遇了經濟危機的沖擊，更遭遇了必須大規模刺激經濟卻又苦于無處籌資的尷尬。
去年，浙江的生產總值增幅逐季回落，10月開始規模以上工業企業利潤累計出現負增長，11月份起地方財政收入負增長。
然而增長的放緩激起的只是更大的投入。在上月結束的省兩會上，浙江雄心勃勃提出要加快實施三個“千億工程”(千億基礎網絡工程、千億惠民安康工程、千億產業提升工程)，并將安排總額達1838億元的政府主導性投資。僅僅是這些重大工程的投資，便幾乎要花光浙江去年全年的財政收入。
浙江的故事只是一個縮影，決心2009年“大干快上”的地方比比皆是。在中央政府去年年底出臺了總額達4萬億的經濟刺激計劃后，各省隨即紛紛拋出地方的經濟刺激計劃，僅僅將媒體所報道的數字籠統相加，迄今總額已接近20萬億元。
可是錢從哪里來？即使是在中央的4萬億計劃之中，中央財政只掏1.18萬億，剩下的也需要地方配套解決。
各地雄心勃勃的天量投資計劃由此卡殼，可能上演“雷聲大雨點小”的尷尬。各地2009年投資計劃顯示，今年投資增速同比去年明顯增長的省份并不多。從已經公布的地方來看，黑龍江、西藏都有明顯增長，廣西、新疆持平，而天津今年的計劃投資增速則從去年的40%下降到25%。
更令人憂慮的是，地方政府投資乏力之時，企業的投資意愿更為冷淡。2008年12月，經濟學家沈明高針對全國500家企業作了一項調查，發現只有8.5%的企業表示在未來三個月內會有投資意愿，9.2%的企業在未來半年有投資意愿，而40%的企業表示直到2009年底才會考慮增加新的投資�！叭绻麤]有新的籌資渠道，4萬億經濟刺激計劃將面臨著難以為繼的落空危險，”沈明高說。他的理由是，在1月份商業銀行放出1.62萬億貸款之后，2月份商業銀行新增貸款規模預計只有5000億元，銀行貸款將很難再繼續充當投資的急先鋒。
如果失去投資，中國將會怎樣？很少有人敢于設想這個問題的答案。過去數年中國經濟增長對投資的依賴程度，超過全世界任何一個國家在任何一個工業化發展時期。
如此緊要關頭，地方債發行提上日程，自然是非常時期使出的“殺手锏”。這從此次地方債發行籌集到的資金的投向可以看出來。國務院《關于發行地方政府債券有關問題的通知》規定，“限定用于中央財政投資地方配套的公益性項目以及難以吸引社會投資的公益性項目，不得用于經常性支出”。
這種“經常性支出”，指的是車馬費、招待費或者辦公經費，而限定投放的“公益性項目”，被普遍解讀為鐵路、公路、基礎設施等“4萬億項目”。
很市場，很陽光？
在許多西方國家，地方債是地方政府籌集資金補充財力的一項重要融資手段。全世界53個主要國家中，有37個允許地方政府舉債。
這種地方政府發行的公債，以地方政府的資信和征稅能力為信用基礎，由銀行、保險公司等金融機構發行，地方政府還本付息。
地方發債，在中國卻一直是個禁區。1994通過的預算法明確規定：“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字，除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券�！�
自從1981年恢復國債發行以來，中國發行的都是中央債，地方政府沒有發債權。唯一的一次曲線嘗試是在1998年，亞洲金融風暴后急需建設資金之時，中央發行了1000億國債，然后通過商業銀行以高于國債利率轉貸給地方政府使用，并由后者逐年歸還。盡管拐了個大彎，但那依然被視為是地方政府發債制度的首次嘗試。
然而轉貸的國債既不列入地方政府預算，也不納入中央赤字，被稱為“飄在預算外”的資金。很快，以震驚一時的廣國投破產案為代表，中國各地爆發的大量信托投資公司破產倒閉案，使得地方政府面臨巨大的償債風險和信用危機，中央政府也清醒認識到地方政府作為債務主體的脆弱與危險。此后，國債轉貸亦再無來者。
不發債，卻并不代表不負債。由于1994年分稅制改革改寫了中國的稅收分配格局，中央拿走了稅源最穩定、稅收最豐厚的近80%，地方財政收入日漸式微支出卻迅速膨脹導致債務纏身。
這筆巨大的糊涂賬幾乎是個“國家機密”，連官方都沒有一個準確的統計。
4萬億元以上，這是去年底財政部財科所課題組的調研結果。這個數字，大體相當于全國財政收入的80.2%，地方財政收入的174.6%。
巨大的赤字壓力下，地方政府其實從未放棄過“變相發債”的努力。國債轉貸停止后，另一種融資手段又被創造出來：由地方政府投資設立一個公司，往往叫城市投資公司，這個公司再發行公司債。據統計，中國各級地方政府控股的各類城市投資公司已達360家。
這些隱秘的“地方債”帶來的是更為隱秘的“地方窟窿”。2月23日，財政部財科研所副所長劉尚希告訴南方周末記者，“政府行政力量干預，投資公司不能完全市場化運作，導致投資失誤甚至虧損屢屢發生；地方政府違規擔保，濫用政府信用，更是產生了大量隱性債務。這都是當前亟待規范和解決的突出問題�！�
與其眼睜睜看著黑洞越來越大，何不主動開辟通道？地方發債也許就是一條通往市場的道路。
與變相發債不同的是，地方債有一整套流程，要經過發債方、保薦方、擔保方、評級方等不同的主體，在市場上公開發行，債務列入地方預算。更重要的是，地方債并非想發就發得出去，得有人買才行。
“一次濫用信用，你的債券就可能評為垃圾債券，以后也沒有人為你保薦和擔保，你再想發也難發出去，”財政部財科所所長賈康說，“這就是市場的力量�！�
在市場的壓力下，為了能賣得出去，地方政府不僅不敢隨意發債，還可能會主動規范財政行為，降低自身債務水平。
在他看來，“陽光發債”才是促使地方政府“棄暗投明”，放棄隱形違規的方向，而眼下正是制度改革的好時候——經濟形勢好的時候，中央政府不會為地方債“開閘”，這次宏觀經濟形勢的“倒逼”，倒可能為根治地方債務頑疾創造機會。
唯一的障礙只是預算法，這也被普遍認為是2000億地方債為什么要由中央代發的原因。
難公平，誰受傷
如果真能沿著市場的方向“陽光發債”，一些地方政府多年頭疼的籌資問題與債務包袱也許能看到曙光，但另一些地方政府又將開始抱怨新的煩惱。
一旦地方債走上制度化改革的軌道，圍繞其未來的制度設計、數額分配等一系列事關地方政府切身利益的激烈博弈，便無可避免。然而現實的困境卻是，財力越困難越需要錢的地方，在市場上卻越難找到錢。
現實的樣本中，即使是公司債，受到投資者與研究人士青睞的也往往是財力雄厚、有發展潛力的地方所發的債券。重慶的“八大投”模式即是鮮明一例。
2002年底開始，重慶市組建了由政府控股的“八大投資集團”，代替政府籌集資金，專業從事包括高科技發展、房地產開發、市政建設等在內的投資開發，發行公司債。迄今為止，這八家投資集團的總投資，扛起了重慶基礎設施和城市建設投資的四分之三。
最新的版本是，就在這個月，“八大投”之一的重慶市水利投資(集團)有限公司剛剛通過深圳證券交易所交易系統成功發行了總額為15億元的公司債。
一些分析人士認為，重慶“八大投”運作模式能實現市場化運作，背靠的是整個地方政府較強的償債能力和城市整體經濟發展空間，廣大中西部的地方政府恐將難以效仿。對那些地方來說，即使發了債，蓋了樓，修了路，卻沒人來投資，沒有后續造血功能，發行的債券無非只是一筆新的爛債。
“如果單純以償債能力作為地方債制度設計和數額分配的依據，在客觀上會造成新的不公，不發達地區的地方政府勢必會成為這一輪利益博弈中的受傷者，”2月23日，清華大學中國與世界經濟研究中心研究員袁鋼明對南方周末記者說，“未來地方債發行的制度設計，不僅需要市場考量，還需要政治考量�！�
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