謝寶康

　　 今年兩會(huì)，五年一輪的機(jī)構(gòu)改革，再次成為坊間輿論的焦點(diǎn)。盡管與往年不一樣，這次機(jī)構(gòu)改革第一次明確提出“大部門制”的改革思路；但人們關(guān)注的是，說了多年的政府職能轉(zhuǎn)變，怎樣才能真正落到實(shí)處？

　　 改革開放３０年以來，每次在黨的新一屆全國代表大會(huì)召開之后的第二年，隨著全國人大換屆，國務(wù)院的組成部門都要進(jìn)行一次改革。在十二大之后的１９８３年、十三大之后１９８８年、十四大之后的１９９３年、十五大之后的１９９８年、十六大之后的２００３年，先后進(jìn)行過五次比較大的政府機(jī)構(gòu)改革。

　　 三十河?xùn)|四十西。在我們這樣一個(gè)改革階段和市場化的轉(zhuǎn)軌時(shí)期，政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置也不可能有一個(gè)萬全之策。回顧這五次大的機(jī)構(gòu)改革，是有很多經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)值得總結(jié)的。

　　 比較歷次機(jī)構(gòu)改革的方案，從中可以發(fā)現(xiàn)兩個(gè)關(guān)鍵詞：“精簡機(jī)構(gòu)”和“職能轉(zhuǎn)變”。客觀地說，每次機(jī)構(gòu)改革，其動(dòng)作不可謂不“猛”，其決心也不可謂不“狠”，但細(xì)究起來，盡管費(fèi)了老大勁、付了高成本（不知有人算過這筆賬沒有），看起來政府部門的機(jī)構(gòu)“精簡”了，人員也“分流”了，為什么職能轉(zhuǎn)變的收效并不是很大呢？

　　 政府有膨脹的趨勢。這也不是惟我獨(dú)有的“中國特色”，“帕金森規(guī)律”就是英國歷史學(xué)家諾斯古德·帕金森根據(jù)官僚組織機(jī)構(gòu)自我繁殖和持續(xù)膨脹的現(xiàn)象總結(jié)出來的。應(yīng)該說，經(jīng)過３０年的改革，我國政府組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置已盡可能做到消除機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、效率低下的弊病，對于一個(gè)１３億人口、發(fā)展中大國的中央政府來說，機(jī)構(gòu)也算精簡，但我們應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到，精簡本身不是目的。相反，如果為了使政府管理經(jīng)濟(jì)、服務(wù)社會(huì)的職能更有效率、更加公平，需要更多的人手，適當(dāng)增加政府公務(wù)人員也未嘗不可。問題在于，政府機(jī)構(gòu)運(yùn)行的機(jī)制變沒變。所以，在我看來，第一個(gè)原因就是機(jī)構(gòu)改革手段和目的的錯(cuò)位。

　　 第二，有沒有以一貫之地形成和堅(jiān)持一個(gè)官員選拔、任用的新機(jī)制。１９８２年，第一次政府機(jī)構(gòu)改革之所以有深遠(yuǎn)影響，主要是兩方面：一是打破了領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制，二是根據(jù)鄧小平提出的“四化”標(biāo)準(zhǔn)（革命化、年輕化、知識(shí)化、專業(yè)化），大批年輕知識(shí)分子走上領(lǐng)導(dǎo)崗位。１９８０年代改革開放局面的形成和經(jīng)濟(jì)紅火與此直接相關(guān)。這次改革還為后來的改革開放選拔和儲(chǔ)備了一大批年輕的領(lǐng)導(dǎo)人才，現(xiàn)在的省部級乃至中央級的領(lǐng)導(dǎo)人中，有很多都是在那個(gè)時(shí)候逐漸走向領(lǐng)導(dǎo)崗位的。

　　 因此，機(jī)構(gòu)的精簡本身不是目的，最重要的是能否形成一個(gè)新的、與時(shí)代發(fā)展相適應(yīng)的干部選拔與任免、考核與監(jiān)督的機(jī)制，一個(gè)能夠讓更多有真才實(shí)學(xué)、敢于負(fù)責(zé)的人才得以涌現(xiàn)的機(jī)制。這是第一次改革的經(jīng)驗(yàn)，也是后來改革的教訓(xùn)。

　　　 第三，有沒有行之有效的、權(quán)力對等的制約機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制。在“摸著石頭過河”多年以后，我們終于摸到了市場經(jīng)濟(jì)這塊大石頭，與之相適應(yīng)，政府機(jī)構(gòu)也應(yīng)隨之而變。最近這些年的機(jī)構(gòu)改革，尤其是１９９３年以后強(qiáng)調(diào)最多的就是“職能轉(zhuǎn)變是機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵”，但實(shí)際情況怎樣？作為政府管理的對象，企業(yè)和公眾都深有體會(huì)，自不待言。僅從審計(jì)署每年公布的查處情況看，一些部門擠占挪用、營私舞弊幾億、幾十億專項(xiàng)資金的情況已屬相當(dāng)普遍，連部門的自身約束都做不到，遑論建設(shè)服務(wù)型政府了。

　　 因此，對于政府機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)來說，不是部門的撤并，更不是人員的增減，重要的是合理設(shè)計(jì)部門管理權(quán)限，并形成與之相對應(yīng)的約束和監(jiān)督機(jī)制，才能保證機(jī)構(gòu)改革順利推進(jìn)，也才能最終實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)的效率最大化。３０年、五次機(jī)構(gòu)改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，歸結(jié)為一條就是，必須對政府部門的權(quán)力進(jìn)行強(qiáng)有力的監(jiān)督制衡，否則，政府職能轉(zhuǎn)變就永遠(yuǎn)是一句空話。

　　 這次“大部門制”的改革是按照十七大報(bào)告提出的思路進(jìn)行設(shè)計(jì)的：要“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制”。用中央政策研究室副主任鄭新立的話說，這是“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)”的“三權(quán)分立”。

　　 從制度安排的層面，引入現(xiàn)代政治理論的“權(quán)力制約”概念，無疑是這次行政管理體制改革的一個(gè)重要進(jìn)步。維護(hù)人民的幸福和自由是現(xiàn)代國家的基本目的，因而，當(dāng)某一國家機(jī)關(guān)超越職權(quán)或?yàn)E用權(quán)力時(shí)，最好辦法就是預(yù)先設(shè)定一個(gè)另外的與之相當(dāng)或者更強(qiáng)大的權(quán)力主體，運(yùn)用法律手段來對之加以約束。如果不存在對等的法律地位，或者缺乏必要的能力與手段，就難以保證控制的強(qiáng)度和力度。約翰·倫道夫說：“你可以在整張整張的羊皮紙上寫滿種種限制措施，但是唯有權(quán)力才能限制權(quán)力。”

　　 現(xiàn)在，機(jī)構(gòu)改革的指導(dǎo)思想有了，但從目前公布的方案中，部門之間如何實(shí)行權(quán)力相互制約？帶有監(jiān)督制約功能的部門，如監(jiān)察部、審計(jì)署的職能如何設(shè)定、有沒有得到強(qiáng)化？我們還不能做出判斷。

　　 另一方面，監(jiān)督機(jī)制的形成也很重要。實(shí)行大部制管理后，有可能解決部門職能交叉、政出多門、相互扯皮問題。但也有人認(rèn)為，對它進(jìn)行監(jiān)督也將更加困難。政府部門的權(quán)力更大了，能不能建立起有效的權(quán)力約束機(jī)制，能不能有效遏制部門利益，成為人們擔(dān)心的主要問題。

　　 因此，與這次機(jī)構(gòu)改革相配套的是，必須鼓勵(lì)和放開各種監(jiān)督力量，讓包括黨內(nèi)監(jiān)督、法律監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督等各種渠道的力量對行政權(quán)力進(jìn)行行之有效的監(jiān)督。

　　 在經(jīng)過改革開放３０年的洗禮之后，目前中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)新階段，改革面臨攻堅(jiān)、市場經(jīng)濟(jì)體制在初步完成要素建設(shè)之后需要進(jìn)一步完善，人們對第六次機(jī)構(gòu)改革也寄予厚望。而如何建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，是這次改革成敗的關(guān)鍵。