大環保格局待定　

　　從2004年開始的每一屆全國“兩會”，都會有政協委員和人大代表作出提(議)案，建議將國家環保總局升格為國家環境部——這就意味著將國家環保總局從國務院直屬機構系列提升至組成機構序列，從而使之在執法上和相關政策上獲得更多制度保障。

　　綜合過去多年的議案來看，提議環保總局升格的核心原因中始終包括幾個關鍵詞：理清體制架構、擴大執法權限、延伸環保總局執法范圍——這在另外一個角度也說明，外界對我國環保執法體系中存在的問題具有清晰的認識。

　　多個觀察人士認為，上述幾個問題中，最急需解決的問題是，如何確定“大環保”這個核心概念：究竟是應該將環保總局擴權還是應該在更高層面上出臺一個協作機制，從而使中國的環保管理架構產生明顯升級。

　　而這就必然涉及環境保護體制改革的問題，國家環保總局副局長潘岳曾表示，目前中國環保現狀已經從覺醒進入到利益博弈層面。

　　在國家環保總局一位高級官員的公開言論中，外界已經能夠看出部分輪廓：針對中國環保現實，環保總局升格只是一個體制突破路徑，而更深層次的變革只能從環保體制升級上尋找出口。這就意味著，首當其沖的是，環保總局必須告別“孤獨執法者”困局。眾所周知的是，由于在職能方面存在交叉和重疊，除了國家環境保護總局這一法定環境監管機構，國家發展和改革委員會、水利部、農業部、林業總局以及國家海洋局等機構，也在特定的領域發揮著相關的環境職能。

　　僅以水資源管理一項，除卻“環保不下水，水利不上岸”這個約定俗成的慣例之外，還有包括農業部等至少六家機構可以發揮作用——而在涉及地方經濟發展和投資利益方面，還會牽涉更多的部門——以至于環保總局一位官員說，“環保問題說白了，就是體制困局。”

　　在今年全國“兩會”上，一個必然引發關注的熱點將是，環保總局的未來架構將會如何確定，國家是否會在機構改革中賦予環保更大的權限，從而促使環保總局做強“大環保”架構。

　　路徑選擇

　　這種大環保架構正是環保總局一直試圖在具體執法中強化的一個概念。這種變化最早可以從國務院總理溫家寶的一個講話中得到證實。他在一次會議上說，“解決環境問題必須實現歷史性轉變，即從主要用行政辦法保護環境轉變為綜合運用法律、經濟、技術和必要的行政辦法解決環境問題。”

　　這個說法，則被認為將是“大環保”格局的一個最終出發點。分析人士說，這說明政府已經開始認識到，僅僅依靠環保總局來解決中國環境問題是不現實的，必須要采取綜合性的管理手段，這就意味著“經濟政策、體制變革和管理架構”都會在新的模式下運行。

　　而幾乎與此同時，國家環保總局開始嘗試采取一系列的綜合手段來強化“大環保”概念：2007年年終，國家環保總局副局長潘岳在接受本報專訪時曾經說過，“周期性的環保風暴式執法已經走到盡頭，未來的環保工作將更加依賴全社會參與和部委協調機制。”

　　因而在2007年的下半年，環保總局最明顯的變化就是開始新的路徑選擇：在該局的多次新聞通氣會中，大規模高密度的環保執法行動仍然持續，但有關建立新的環保體系的說法開始升溫。

　　隨后，國家環保總局開始聯合經濟主管部門出臺多項有針對性的政策：這就是后來被系統性確定為“環保經濟政策體系”的舉措——聯合銀監會出臺針對污染企業的信貸限制規定、聯合保監會出臺有關環境保險制度、聯合證監會出臺針對上市公司的環境評價制度——上述幾項制度，均是在強調部委聯合、環保執法范疇擴大的前提下運用，從而使環保執法手段具備了多樣化和協作化的明顯特征。

　　就目前情況而言，這幾項經濟政策的出臺獲得了外界的高度認可。一個普遍的觀點認為，這說明環保總局已經開始逐步走出體制困局，并嘗試在執法路徑上進行多渠道選擇——而與此同時，多個部委的參與協作，有助于環保總局在未來的執法環節中具有更大的震懾力和執法明確性，從而成功擺脫傳統的部委博弈、地方和中央博弈格局，使環保執法工作能夠在更高層面上獲得認可。

　　而本次“兩會”，預計這將是一個顯著熱點——畢竟過去很多年的環保執法現狀證實，如果體制上無法有明確保障，僅僅依靠部委之間的協作配合，并不能達到預期中的效果。

　　是重裝上陣還是重新陷入輪回？民眾在等待答案。