第五,大部門的運作需要相應的人員和組織支撐。從發達國家的情況看,大部門體制的存在以大量中央公務員和中央部門設在地方的大量分支機構為支撐。在發達國家,不管是聯邦制國家還是單一制國家,中央政府公務員都占有相當的比例,并通過中央政府設在地方的辦事處行使中央政府職能。如美國,在全部公共職位中,聯邦政府占18%,州和地方政府占82%;1993年,美國聯邦政府文職雇員213.4萬人,其中,衛生及公眾服務部12.9萬人,農業部11.34萬人;只有大約13%的聯邦文職官員在“總部”工作,其余的聯邦職雇員分布在50個州的22000個地方辦事處工作。日本地方公務員約占74%,325萬人;國家公務員占26%,約為114萬人。

　　二、我國推行大部門體制要積極穩妥、循序漸進

　　在我國推行大部門體制,必須深刻認識到我國政治體制和行政體制的特點,認識到我國推行大部門體制所存在的許多制約因素。首先,我國目前的政府組織形式單一,沒有法定機構、執行機構、公法行政法人等政府組織形式。如果實行大部門體制,一些適宜于分散管理、自主管理、專業管理的機構不能按法定機構或公法行政法人的方式進行管理,這在一定程度上制約了我國政府機構改革的深度與廣度。其次,我國絕大多數中央政府部門的決策依靠地方政府部門執行,自身在地方并不設立分支機構,中央事務過多依賴地方執行;同時,中央公務員數量相對較少,在1998年政府機構改革的過程中,中央各部委辦直屬局公務員從1997年3.4萬人減少到1.7萬人,人員編制總數減少了47.5%。過分精簡機構,將導致執行中的難題,影響中央政府執行的監督和監管。第三,我國地域廣闊、區域經濟發展不平衡,人口眾多,經濟發展與社會發展的任務依然很重,涉及到的管理事務較為復雜,政府機構過少,容易導致管理的空白點。最后,大部門體制改革是在我國現有的政治與行政體制框架內進行的,涉及到許多復雜的因素。實行大部門體制改革,還涉及人員結構的調整問題,涉及到政府與部門之間關系的問題,涉及到深刻的體制與利益格局的變動,需要慎重處理。

　　為更好地推進大部門體制,要先行試點,進行系統的實踐探索。在試點成熟之后,才可全面推行。在推行大部門體制的過程中,不能急于求成,更不能脫離我國的國情,盲目照搬國外的做法。

　　1.試點先行。大部門體制改革因為涉及的因素十分復雜,需要進行系統的改革設計,這就需要先行試點。通過大部門體制改革試點,積累改革經驗,以便全面推廣。試點要重點抓好如下工作:如何確定大部門下屬機構的組織形式,如何確定大部門體制中的決策機制、協調機制,如何強化大部門的監督機制、問責機制,等等。

　　2.穩妥實施。根據我國經濟社會發展的狀況和我國政治體制改革與行政體制改革的客觀進程,可考慮經過15年左右的時間,在我國基本實現完善大部門體制的目標。在近5年的時間內,主要進行2-3個大部門體制改革的試點。試點的單位可以選擇人民群眾呼聲最強烈、迫切需要加強統籌、相對容易推進的部門。比如,可關注食品安全綜合協調,明確食品安全的綜合監管責任;針對目前十分嚴峻的環境形勢,也要加強對環境保護的統籌協調,并相應調整部門設置。對于一些迫切需要解決的職能交叉問題,個別部門整合有困難的,也可以逐步推行,不求一步到位。

　　3.系統設計。要全面、科學地設計大部門體制改革的方案。主要是統籌考慮機構合并、職能整合、人員優化與領導安排,統籌考慮部門組織結構,協調機制與監督機制,統籌考慮大部制改革、決策與執行的改革、行政審批制度改革,等等。要通過積極穩妥的改革,最終建立起適應服務型政府、責任政府、法治政府要求的現代政府大部門體制。(國家行政學院教授 李軍鵬)