成都報道 本報記者 吳鵬

　　“農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或小產(chǎn)權(quán)房。單位和個人不得非法租用、占用農(nóng)民集體所有土地搞房地產(chǎn)開發(fā)。農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準。農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。”

　　1月8日，國務(wù)院辦公廳下發(fā)國發(fā)辦[2007]71號文件，為“小產(chǎn)權(quán)房”的爭論劃上了一個中止符。

　　除了關(guān)于小產(chǎn)權(quán)房，涉及到農(nóng)村集體建設(shè)用地的方方面面，本報記者采訪的各方人士都指出，該文件有翔實的調(diào)查和意見，指向具體。諸如對土地使用權(quán)入股、村改居工程、以租代征、土地整理新增耕地面積等等現(xiàn)象和做法都有明確的糾偏意見。

　　該文件重申：土地用途管制制度是最嚴格土地管理制度的核心。

　　深度調(diào)研后的政策收緊

　　“目前一些地方對于土地管理制度開始試驗和探索，國務(wù)院在深度調(diào)研之后，將口子收緊了，以明令禁止的方式堵死了一些危險的傾向。既然在一些復(fù)雜的問題上目前尚沒有最好的解決途徑，那么只好采取這種穩(wěn)妥并且看起來有些保守的方式來確定未來的探索方向，但并非不讓探索。”一位參與過國務(wù)院調(diào)研組上月會議的專家分析。

　　比如小產(chǎn)權(quán)房問題，經(jīng)濟學(xué)家周其仁曾撰文稱：“小產(chǎn)權(quán)”的挑戰(zhàn)包含一個大機會，就是改革已不適合社會主義市場經(jīng)濟要求的土地流轉(zhuǎn)制度。

　　周其仁認為可行的第一步，就是順勢承認農(nóng)地進入城市一級土地市場的合法權(quán)利，打破土地流轉(zhuǎn)的政府獨家行政壟斷。

　　類似的觀點還有很多。但是現(xiàn)在看來，可以暫時停止這種爭論。

　　不過，四川省社科院的經(jīng)濟學(xué)者陳武元告訴記者：這個月，自己正在申請一項國家社科基金，即關(guān)于“正確處理小產(chǎn)權(quán)房的研究”。

　　“這是一項國家研究項目。我的看法是既然小產(chǎn)權(quán)房已經(jīng)出現(xiàn)了，那么我們就應(yīng)該探索一條既不損害國家利益，又不損害消費者，在承認級差地租的基礎(chǔ)上，從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)互動的角度考慮的合理化路徑。”一直關(guān)注小產(chǎn)權(quán)房領(lǐng)域研究課題的陳武元堅持他的看法。

　　陳認為，目前中國農(nóng)村集體土地的尷尬即在于集體產(chǎn)權(quán)的虛化和空置。那么，既然前三次的土地制度改革經(jīng)歷了把所有權(quán)給農(nóng)民，再收歸集體，之后將土地的使用權(quán)交由農(nóng)民，那么現(xiàn)在就到了這樣的一個歷史的節(jié)點上，即如何將農(nóng)村的土地所有權(quán)“確權(quán)”。

　　“不確權(quán)，農(nóng)民不可能真正的擁有財產(chǎn)性的收入，只有產(chǎn)權(quán)明晰，落實到每個農(nóng)民頭上，目前的很多怪現(xiàn)象才能得到徹底的解決。”陳武元說。

　　陳武元所指的正是國發(fā)辦【2007】71號文中提到的諸多現(xiàn)象：非法將農(nóng)民集體土地轉(zhuǎn)為國有、以租代征的方式非法使用農(nóng)民所有土地進行非農(nóng)業(yè)建設(shè)項目的建設(shè)等等。

　　“農(nóng)民手中只有土地，只有真正的分享了土地帶給他們的巨大收益，農(nóng)民才能有發(fā)言權(quán)。不然，只有堵的方式是不能解決根本問題的。“這位經(jīng)濟學(xué)者說。

　　文件精神與地方探索

　　“要么讓農(nóng)民進城，土地收歸國有；要么交給集體經(jīng)營；要么按照市場化的模式成立國有土地經(jīng)營公司，我認為以目前而論，這是三種可能性的途徑。”成都市政府政策研究室經(jīng)濟處處長鄧立新提出了他的看法。

　　作為新成立的統(tǒng)籌試驗區(qū)，成都市過去的五年內(nèi)在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)方面做了諸多的探索。土地整理、土地入股、小產(chǎn)權(quán)房、新居工程這些都曾經(jīng)作為探索的方法在成都出現(xiàn)。

　　統(tǒng)籌城鄉(xiāng)究竟向何處去，這正是成都面臨的問題。

　　去年7月底，成都市國土資源局出臺《成都市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法(試行)》，在成都試驗區(qū)內(nèi)，集體建設(shè)用地將擁有與城鎮(zhèn)建設(shè)用地幾乎等同的地位，可以進入土地有形市場公開出讓，并可申請辦理土地使用權(quán)登記，宅基地也可在一定條件下通過房屋聯(lián)建、出租等方式流轉(zhuǎn)。

　　成都市國土資源局的有關(guān)人士在解釋這一規(guī)定時說：“試行辦法更有助于正確理解集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和‘以租代征’等違法行為之間的不同”。

　　所謂“以租代征”，實質(zhì)上是規(guī)避農(nóng)用地轉(zhuǎn)作建設(shè)用地的總量控制制度及收益分配制度。但農(nóng)村集體建設(shè)用地?zé)o論怎樣流轉(zhuǎn)，其前提是必須符合土地利用總體規(guī)劃。這兩者之間的區(qū)別和界限是明確的。

　　國務(wù)院71號文中指出：一些地方通過出租(承租)、承包等“以租代征”方式非法使用農(nóng)民集體所有土地進行非農(nóng)業(yè)項目建設(shè)的行為。

　　“只要不改變土地的用途，沒有將土地水泥化，或采取其他方式的固化，使得農(nóng)地?zé)o法恢復(fù)，以租代征的方式進行農(nóng)地的流轉(zhuǎn)就不能算是違規(guī)，種植花卉、苗木還是農(nóng)業(yè)。”鄧立新說。

　　鄧立新告訴記者：成都市的“土地集中”和“集中居住”，實際上在節(jié)約用地方面一直做得很好。

　　“目前成都的做法是在城市近郊區(qū)實行集中居住，而在一些偏遠的地區(qū)，我們還是要重點的保持林塘文化，不是盲目的搞三個集中(耕地向規(guī)模經(jīng)營集中、工業(yè)向發(fā)展園區(qū)集中、農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中)，而是響應(yīng)國務(wù)院的號召，向地上和地下要空間，”鄧立新說，“在一些居住點，設(shè)置居委會、街道辦，只是針對一些在2020年之前即將納入城市化的區(qū)域才會這么做。”

　　對于目前出現(xiàn)的一種論調(diào)：三保障(實行就業(yè)保障、住房保障、社會保障)，雙放棄(讓農(nóng)民放棄承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán))，鄧立新表示：這可能是一種危險的傾向，首先應(yīng)該做的就是“不可行性研究”。

　　此外，鄧立新指出，“要把所有的問題都考慮清楚。既然請農(nóng)民都進了城，按照國務(wù)院這份文件的精神，農(nóng)村的土地又不能改變農(nóng)業(yè)用途，那么農(nóng)地上沒有了農(nóng)民，這難道不是一個矛盾嗎？”