《能源法》起草專家組常駐專家肖國興：能源問題要走向法制化

　　北京報道 見習(xí)記者 王曉明 本報記者 陳默

　　各界期待已久的《能源法》征求意見稿經(jīng)過一年多的籌備，于12月1日開始向社會廣泛征集修改、完善的意見和建議。

　　2006年2月，國家正式成立《能源法》起草組，3月份成立專家組，10月份，專家組中的四位常駐專家每人拿出一份法律框架的備選方案。作為常駐專家之一，華東理工大學(xué)法學(xué)院教授肖國興提出的方案被最終采納，并于當(dāng)年10月下旬開始撰寫條文，最終形成一個綜合方案。2007年1月，專家組又提出在綜合方案中加入有關(guān)能源開發(fā)生產(chǎn)、加工轉(zhuǎn)換、供應(yīng)服務(wù)、能源利用等過程的規(guī)定。

　　此次公布的征求意見稿，以能源問題的法制化為核心，確立了國家的能源戰(zhàn)略框架，為國家能源對策體系的建立提供了基礎(chǔ)。

　　12月2日，《能源法》起草專家組常駐專家肖國興為本報詳細解讀了該征求意見稿。

　　核心內(nèi)容是確立國家能源戰(zhàn)略

　　《21世紀(jì)》：《能源法》制定過程中，最核心的問題是什么？

　　肖國興：能源的問題要走向法制化，這是這次《能源法》草案的核心，也是最大亮點。其中一個最核心的內(nèi)容就是確立國家能源戰(zhàn)略。

　　一個國家的能源對策體系主要由三部分構(gòu)成：首先是能源戰(zhàn)略，這是一個理論戰(zhàn)略，是方向上的指導(dǎo)；其次是行動戰(zhàn)略，包括能源法律、能源政策、能源規(guī)劃等；第三是具體的政策，比如價格政策、稅收政策等。無論是能源戰(zhàn)略還是能源政策，都應(yīng)該由法律來確定，這樣才能構(gòu)建穩(wěn)定的能源體系。

　　我國目前還沒有法律意義上的能源戰(zhàn)略，就是說，能源戰(zhàn)略的表述沒有由一個權(quán)威機構(gòu)來進行，都是學(xué)者在表述，最多是政府的白皮書。這也是中國長期以來能源對策不穩(wěn)定的一個直接的因素。

　　在這種情況下，《能源法》將來的發(fā)展方向應(yīng)該是國家能源戰(zhàn)略，作為其他單行能源法律的指導(dǎo)。專家組最早的設(shè)想是由全國人大來通過《能源法》。但最終還是決定由全國人大常委會通過，將《能源法》定位于政府管理方面的制度，是國家發(fā)展戰(zhàn)略的組成部分。具體的能源戰(zhàn)略由國務(wù)院頒布。

　　由于能源戰(zhàn)略需要根據(jù)情況變化做出調(diào)整，法律中只能規(guī)定能源戰(zhàn)略應(yīng)該包含哪些內(nèi)容，將其法定化，確保今后在任何一屆政府的領(lǐng)導(dǎo)下，都要有持續(xù)性和穩(wěn)定性，才能成為我國能源對策體系穩(wěn)定的支柱。

　　在這次的《能源法》征求意見稿中，能源戰(zhàn)略規(guī)定了國家在能源戰(zhàn)略方面的指導(dǎo)思想、戰(zhàn)略行動、戰(zhàn)略措施等一些重大的問題。這將為國家能源戰(zhàn)略的形成，以及整個能源對策體系提供法律基礎(chǔ)，是方向，是路線。

　　當(dāng)然，《能源法》還需要進一步的完善操作。比如政府制度如何安排、投資、產(chǎn)權(quán)、市場開放度問題，以及戰(zhàn)略儲備、應(yīng)急、財稅等具體制度的安排。

　　還不是能源基本法

　　《21世紀(jì)》：怎么理解《能源法》作為能源領(lǐng)域基礎(chǔ)性法律的定位，它與其他相關(guān)法律之間的關(guān)系如何協(xié)調(diào)？

　　肖國興：《能源法》的制定，對于構(gòu)建中國的能源對策體系具有根本意義。它是能源領(lǐng)域里的基礎(chǔ)性法律，但是還不是基本法。因為基本法要由全國人大審議通過，周期比較長。在目前能源問題越來越突出的情況下，《能源法》要爭取盡早出臺，因此考慮先由人大常委會作為基礎(chǔ)性法律審議通過。

　　《能源法》既要解決能源體系和外部體系之間的關(guān)系，也要協(xié)調(diào)內(nèi)部和其他單行法之間的關(guān)系。目前中國已經(jīng)有了煤炭法、節(jié)約能源法、可再生能源法和電力法等四部法律單行法，調(diào)整能源的某一領(lǐng)域和某一方面。《能源法》調(diào)整范圍很寬，單行法調(diào)整不到、無法解決的問題它要解決，其中的沖突也需要它來協(xié)調(diào)。

　　比如煤炭具有能源和資源的兩種屬性，煤炭法和礦產(chǎn)資源法有銜接、協(xié)調(diào)需要。還有將要制定的石油天然氣法、原子能法等，都有這類需要�！赌茉捶ā反_立之后，就為將來單行法與其它法之間的銜接和協(xié)調(diào)確立了原則，使能源法律體系和其他法律體系相容，避免沖突。

　　由于《能源法》更多是規(guī)定一些原則性的東西，涉及到具體領(lǐng)域，比如石油、天然氣、煤炭等領(lǐng)域如何貫徹，還需要具體的規(guī)則。比如煤層氣的問題，就涉及到煤炭法和天然氣法交互的地方。

　　沒硬性指標(biāo)不等于不問責(zé)

　　《21世紀(jì)》：如何保證《能源法》的可操作性？會不會規(guī)定一些硬性指標(biāo)？

　　肖國興：《能源法》首要是指引了方向，能夠使得單行法規(guī)則更結(jié)合實際的操作。目前，管理體制的問題別的法律都沒解決，《能源法》要來解決，產(chǎn)權(quán)的問題也是同理。如果這些問題沒有解決，即使頒布了各種單行法，很多具體規(guī)則還是沒有人來操作。而有了《能源法》這個法律，單行法都得以實現(xiàn)，《能源法》的制度績效就釋放出來了。

　　在《能源法》起草的過程中，我們也考慮過規(guī)定一些硬性的指標(biāo)，國家能源辦也曾經(jīng)進行過相關(guān)的課題研究，比如能源效率指標(biāo)、能源儲備指標(biāo)、可再生能源指標(biāo)、減排指標(biāo)等。但這些指標(biāo)的實施問題、計算問題，目前都存在不成熟的地方。

　　不排除在以后有關(guān)《能源法》的修改中再對指標(biāo)問題進行討論，但至少目前還沒有。不過，沒有規(guī)定具體的指標(biāo)，并不代表不問責(zé)。我們將通過加強能源法律的基礎(chǔ)性制度的建設(shè)來解決這個問題。

　　目前的征求意見稿是用具體的監(jiān)督檢查體系來代替具體的硬性指標(biāo)。包括政府監(jiān)督、政府內(nèi)部監(jiān)督、政府對企業(yè)監(jiān)督等。其中專門有關(guān)于監(jiān)督檢查的一章，明確規(guī)定了權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督，政府要就能源方面的工作向人大進行匯報，建立專項報告制度，人大還可以質(zhì)詢。通過確定政府對人大的責(zé)任，政府內(nèi)部下級對上級的責(zé)任，以及公務(wù)員對政府的責(zé)任，建立比較完整的責(zé)任機制。

　　《21世紀(jì)》：《能源法》在管理體制方面有何具體規(guī)定？

　　肖國興：現(xiàn)在管理體制方面還不太明確，國家也沒有最終決定。從學(xué)理上來看，我認為應(yīng)當(dāng)是一種“強制市場型政府“，即能夠管得住市場的政府。管理機構(gòu)必須要強勢，如美國的能源部。

　　多元化產(chǎn)權(quán)制度體現(xiàn)市場化

　　《21世紀(jì)》：市場化原則在《能源法》中如何體現(xiàn)？

　　肖國興：市場化原則由能源領(lǐng)域的多元化產(chǎn)權(quán)制度來體現(xiàn)。

　　產(chǎn)權(quán)問題包括幾個方面。首先是投資產(chǎn)權(quán)。多元化產(chǎn)權(quán)意味著除了關(guān)系到國家安全的命脈領(lǐng)域，多元產(chǎn)權(quán)將要進入其它絕大部分領(lǐng)域。投資放開以后，雖然基本也是對現(xiàn)有趨勢的肯定，但有些制度會更加趨于完善，比如技術(shù)領(lǐng)域的投資會逐漸放開。

　　在關(guān)系到國家安全、國民經(jīng)濟命脈的領(lǐng)域還是要堅持國有控股為主體。比如核能、管網(wǎng)、石油天然氣管網(wǎng)、電力、城市供熱等方面。因為這牽扯到能源的基本供應(yīng)問題。國有企業(yè)如果占有壟斷地位，就必須承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。必須要做到保證能源供應(yīng)，為國家的安全做出相應(yīng)的服務(wù)，不能只顧利潤，還要考慮到整個社會公共事業(yè)的發(fā)展。

　　這樣做與《反壟斷法》并不相矛盾。能源領(lǐng)域的問題很特殊，面對能源緊張的情況，國家還是趨于控制。但是，隨著市場經(jīng)濟的成熟，這種控股的情況肯定會減少。

　　其次，市場化的原則還體現(xiàn)在資源方面的產(chǎn)權(quán)問題。這也是本次《能源法》中的亮點。

　　一個核心的問題就是明確能源資源的國家所有權(quán)問題。我們在規(guī)定國家所有權(quán)的同時，也設(shè)立了新的能源資源的物權(quán)。主要規(guī)定了水能、海洋能的開發(fā)權(quán)。目前國家水法中除了規(guī)定國家水資源的所有權(quán)之外，還規(guī)定了取水權(quán)，主要以消費水為目的。但是在用能方面沒有規(guī)定。海域使用法情況也是如此�！赌茉捶ā访鞔_把水能、海洋能的開發(fā)權(quán)設(shè)立出來。這種產(chǎn)權(quán)一旦敲定之后，大家就可以投資，有償開發(fā)利用，還可以轉(zhuǎn)讓，從而大大拓寬產(chǎn)權(quán)的活動范圍。

　　立法進程提速是國家需要

　　《21世紀(jì)》：在當(dāng)前能源需求緊張的情況下，《能源法》如何保障能源安全？

　　肖國興：保證能源安全方面，直接的規(guī)定就是戰(zhàn)略儲備制度。包括有關(guān)的產(chǎn)品儲備和資源儲備。產(chǎn)品儲備主要是石油儲備，包括政府儲備和企業(yè)義務(wù)儲備。以政府儲備為主，也希望地方政府做一些相應(yīng)的儲備。

　　《能源法》中明確規(guī)定的還有應(yīng)急問題，針對可能發(fā)生的能源供應(yīng)中斷、價格波動等情況。比如要求各級地方政府做應(yīng)急預(yù)案，規(guī)定了一些應(yīng)急啟動以后單位企業(yè)協(xié)助的義務(wù)，以及政府在應(yīng)急結(jié)束之后進行相應(yīng)的補償。

　　間接的規(guī)定包括節(jié)約節(jié)能、相應(yīng)的財政政策、價格政策等。

　　《21世紀(jì)》：在公開征求意見以后，下一步的工作計劃是什么，《能源法》何時能正式出臺？

　　肖國興：下一步專家小組將認真分析聽取反饋的意見，繼續(xù)完善法案。同時還要做些專題性的調(diào)研，比如水能開發(fā)權(quán)問題、農(nóng)村能源的問題等，主要是針對反應(yīng)比較強烈或者制度還存在問題的方面做出調(diào)研。

　　《能源法》草案力爭在今年年底完成，明年年初送呈稿送國務(wù)院法制辦。法制辦接受之后再修改，然后提交人大常委會審議。大概到明年下半年，或者后年年初會有一個結(jié)果。目前，又適逢能源需求緊張，國內(nèi)對能源立法的需求就更加強烈，立法進程提速是國家的需要。