——財政扶貧工作紀實

　　本報記者 羅晶

　　中國財經報 2007-11-23 19:40:35

　　“但愿蒼生飽暖”，這是多少仁人志士的美好愿望。這個夙愿在中國共產黨的領導下終于得以實現。

　　從20世紀80年代開始，中國政府實施了大規模的、持久的和富有成效的專項扶貧開發計劃，解決了2億多農村貧困人口的溫飽問題。這是偉大的歷史性成就，是人類發展史上的一個壯舉。

　　財政扶貧是政府運用經濟手段進行扶貧的基本措施和物質基礎，也是財政支持“三農”的一種重要方式和內容。近年來，中央財政部門逐年增加財政扶貧開發投入，為農村扶貧開發事業提供了資金保障。數據顯示，“十五”期間累計安排扶貧資金572億元，年均增長6.8%。2001年-2007年，中央財政累計投入財政扶貧資金853億元，其中2007年投入144億元，比上年增加7億元。地方各級財政也加大了資金投入力度，為扶貧開發提供了重要的財力保障。

　　經過各級財政和扶貧部門的共同努力，扶貧開發工作取得了顯著的成績。主要表現在：

　　——農村貧困人口持續減少。從2000年到2006年底，貧困人口減少了3724萬人(其中絕對貧困人口減少1061萬人，低收入貧困人口減少2663萬人)，比2000年減少了39.5%。

　　——扶貧開發重點縣農民人均純收入持續保持增長。“十五”期間，扶貧開發重點縣農民人均純收入從1277元增加到1723元，五年中增長了35%，略高于同期農民人均純收入增長水平。2006年，全國扶貧開發重點縣農民人均純收入達到1928元。

　　——貧困地區基本生產生活條件有了進一步改善。“十五”期間，592個國家扶貧重點縣修建基本農田面積2515萬畝，解決了3322萬人、2862萬頭牲畜的飲水困難，新增公路及簡易公路32萬公里。

　　——貧困地區的各項社會事業有了長足的進步。特別是貧困農村義務教育水平逐年提高，醫療衛生條件不斷改善。過去因教育致貧、因病返貧的現象有了一定的緩解。

　　一個擁有13億人口的大國解決了貧困問題，本身就是對世界減貧事業的重大貢獻。中國扶貧事業取得的成就，贏得了國際社會的廣泛贊譽和高度評價。2004年5月，在上海舉行的全球扶貧大會上，中國開發式扶貧的做法作為經典案例在會上宣講。2007年，前世界銀行行長沃爾夫威茨曾表示，“中國的成就讓人印象深刻，過去25年的扶貧成就67%應歸功于中國。”

　　多管齊下，摘掉貧困帽

　　中國扶貧成就的取得，得益于走了一條具有中國特色的扶貧開發道路。為了改善貧困地區的落后面貌，提高困難群眾的生產生活水平，各級財政和扶貧部門進行了一系列卓有成效的體制機制創新。整村推進、強化貧困地區農業產業化發展、支持農村貧困勞動力轉移培訓和建立“貧困村村級發展互助資金”試點等成為了這些政策和措施的亮點。

　　亮點之一：整村推進，改善貧困地區基本生產生活條件。

　　聯星村是甘肅省定西市安定區北部山區的一個貧困村，也是甘肅省中部干旱山區的典型代表。干旱少雨、自然災害頻繁、信息閉塞、文化落后，多年處于貧困狀態。2003年，該村人均產糧313公斤，人均純收入僅有1290元。

　　轉機發生在2004年，那年，聯星村被確定為參與式整村推進扶貧開發項目村。從那一年開始，“整村推進”這個以前聯星村人從沒聽說過的詞徹底改變了他們的生活，貧困離他們越來越遠。

　　三年來，聯星村共完成土豆良種種植1300畝；種植優質牧草1050畝；改建養羊圈舍120間，引進小尾寒羊600只，建成沼氣池102座。此外，聯星村還建成村級活動陣地，培訓農民技術員425人。現在，聯星村人的荷包鼓了起來：村里的土豆良種基地每畝可收入650元，總收入達到84.5萬元，僅種植土豆一項，人均收入就達到1359元；優質牧草基地當年可產優質飼料80噸，可解決250只羊的飼料；小尾寒羊養殖已產羔782只，可增加收入19萬元，人均收入305元。沼氣池現已全部產氣，預計每戶一年可節約能源費用1000元。到2005年底，全村農民人均純收入達到1857元。

　　聯星村是全國整村推進扶貧模式眾多成功例子中的一個。以往，有限的扶貧資金因分散不能發揮應有的扶貧效益，以致年年扶貧、年年效益不明顯的情況時常出現。整村推進就是在這樣的背景下應運而生。它是將扶貧資源有效地整合起來，對扶貧資金進行捆綁使用，著力改善重點貧困村基本生產生活條件的一種扶貧模式。

　　整村推進無疑是將好鋼都用到了刀刃上，收到了良好的效果。在項目實施地區，貧困人口持續減少。以寧夏回族自治區為例，2001年以來，寧夏以1026個重點貧困村為單元，先后實施了“千村扶貧開發工程”和“整村推進扶貧開發工程”，村均投入100萬元左右，實施了基本農田建設、村級道路建設、人畜飲水工程、危房改造等項目，有力地改善了貧困村生產生活條件。截至2006年底，寧夏回族自治區已經完成516個村的整村推進工作。

　　亮點之二：強化貧困地區產業建設，變“輸血”為“造血”。

　　云南省瀘水縣位于怒江傈僳族自治州南部，與緬甸聯邦共和國毗鄰，是一個集“邊境、民族、貧困”為一體的國家扶貧開發工作重點縣。瀘水縣有貧困人口7.4萬人，占農業人口的57.8%，其中絕對貧困人口有3.4萬人，貧困面大，貧困程度深。2006年瀘水農民人均經濟純收入為1243元，不到全國平均水平的三分之一。

　　為了帶動群眾脫貧致富，瀘水縣財政、扶貧部門走出了一條以產業促發展的道路。近年來，瀘水縣將產業開發扶貧與“30萬畝林果基地建設”結合起來，先后投入財政扶貧資金650萬元，發展泡核桃、草果、油桐、花椒、桃、梨、漆樹等特色林果產業9.6萬畝，直接為群眾帶來370多萬元的經濟效益，產業種植大戶每年就地轉移勞動力700多人，間接為群眾增收35萬余元。扶貧有關部門成了林果產業發展的主力軍。“產業扶貧，奏響了瀘水經濟、生態和素質建設齊頭并進的和諧音”，瀘水縣扶貧辦的相關負責人告訴記者。

　　強化產業建設，著力促進貧困地區的經濟發展，是扶貧開發的重點工作之一。全國很多貧困地區都在致力于發展主導產業，增強扶持對象的“造血”功能，從根本上解決貧困問題。據了解，甘肅省每年集中44%左右的扶貧資金，以市場為導向，大力發展草畜、馬鈴薯、中藥材、林果、蔬菜等五大扶貧產業，特色產業收入占到農民純收入的60%左右。

　　亮點之三：農村貧困勞動力轉移培訓，使農民工身價倍增。

　　在湖南HEG電子玻璃有限公司二期成型車間內，隨著成型機有節奏地運轉，一塊塊漏勺狀的電子玻屏離開生產線，銷向世界各地。鉗工石新其頭戴安全帽，背著工具袋，在車間里巡視，不時停下來，蹲下身子，仔細觀察機器運轉狀況，有時會從工具袋中拿出鉗子，將機器上的螺絲擰一擰。

　　石新其干的是名副其實的技術活。“我能夠在這里工作，多虧參加了省扶貧辦組織的鉗工培訓班。”石新其感慨地說。今年31歲的石新其，是湖南新邵縣陳家坊鎮付陽村農民。高中畢業后就到廣州打工，但因為沒有技術，只能做一些苦力活，一個月收入只有五六百元。2004年初，石新其參加了湖南省扶貧辦組織的貧困地區農民技能培訓，在湖南科技職業學院學習了鉗工技術，不但學費、住宿費全免，還享受到了每個月100元的生活費補助。結業時，石新其順利地考取了初級鉗工證，后來經過自己的努力，又考取了中級鉗工證，順利跳槽到HEG電子玻璃有限公司擔任技術員。現在，他還經常自學，打算再考個高級鉗工證。他說：“那樣的話工資還有漲升空間。”

　　以前賣苦力，現在當技工，天壤之別。石新其感慨道：“政府的扶貧培訓，是我生活的拐點，在學校里學到的技術，使我身價倍增。”

　　普普通通的農民通過技術培訓，學到一技之長從而脫貧致富，這樣的例子在各地的貧困勞動力技術培訓中不勝枚舉。這也正是實行技術培訓的初衷。

　　近年來，外出務工、轉移就業已成為農民脫貧致富的首選。但是，隨著勞動力市場的日趨飽和，以體能輸出的勞動力供過于求的矛盾日趨凸現。與此形成鮮明對比的是，有一技之長、持有職業資格證書的技能人才卻供不應求，經濟待遇也有很大的差距。針對這種情況，在各級財政、扶貧部門的努力下，“陽光工程”、“雨露工程”、“貧困地區勞動力轉移培訓就業工程”等眾多惠民措施相應出臺，為改善困難群眾生產生活創造了契機。

　　以甘肅省為例，甘肅省每年從財政扶貧資金中安排3000-4000萬元，開展農村貧困勞動力輸轉培訓，并通過對初中畢業沒有考上高中，高中畢業沒有考上大學的困難家庭學生長期培訓，使其從農民轉變成產業工人，從農村走向城市。此外，省扶貧部門還組織向省外勞務移民，截至今年6月，已向省外移民1.87萬人。

　　亮點之四：“貧困村村級發展互助資金”試點——“咱農民自己的銀行”。

　　在農村最困難的事情是什么？這個問題不同的人有不同的答案。但若是你問到安徽省太湖縣寺前鎮王畈村特困戶蔡長銀，他的回答是：借錢。

　　蔡長銀盼望著購買一臺小型打田機，但由于家庭條件不好，沒有什么可以抵押擔保的東西，無法向銀行貸款。向親戚朋友借錢，東拼西湊還是不夠，這個愿望就一直沒能實現。2006年，蔡長銀的生活有了轉機，“村里成立了互助資金，我們可以去借錢，不用擔保抵押，非常方便，就像咱農民自己的銀行！”蔡長銀拿著1500元借款，購買了心儀已久的小型打田機，當年就包田種地獲利1800元。

　　幫助蔡長銀實現愿望的“互助資金”全稱叫“貧困村村級發展互助資金”，它是為了有效緩解貧困農戶發展所需資金短缺問題，提高貧困村、貧困戶自我發展、持續發展能力的財政扶貧資金使用管理的新模式。

　　“互助資金”的運作模式是安排一定數量的財政扶貧資金，在部分實施整村推進的貧困村內建立“互助資金”，同時，村內農戶可以以自有資金入股等方式擴大互助資金的規模，村民以借用方式周轉使用“互助資金”發展生產。資金使用實行“無償投入、村民共有、村內互助、周轉使用、有借有還、滾動發展”的原則。

　　運行一年多來，“互助資金”的效果如何？“互助資金提高了村民創業增收能力，促進了農業結構調整和農民增收。”安徽省財政廳有關負責人介紹說，在目前農村貸款難的狀況下，互助資金的運行，體現了參與式扶貧的理念，既方便了農民貸款，又降低了生產成本，提高了資源利用率，激發了農民的創業發展意識。

　　數據顯示，截至目前，太湖縣46個試點村共籌措互助資金224.5萬元，平均每個村4.88萬元。試點村2185戶農戶中已有790多戶村民享受了互助資金貸款。小池鎮方興村首批投放的8戶2.9萬元互助資金，產生了近20萬元的生產規模，到2006年年底增收5萬元，僅此可增加農民人均純收入330元。

　　“今年我們將在全面啟動試點的基礎上，調整扶貧資金使用政策，加大投入，同時整合資源，構建互助資金與其他各類支農項目相結合的更大的平臺。”安徽省財政廳有關負責人告訴記者。據了解，2007年，安徽省各扶貧工作重點縣至少按財政扶貧資金規模的10%切塊，用于支持和發展互助資金的試點。省財政還將調整現行整村推進資金的用途，將整村推進資金調整部分也用于支持和發展互助資金試點。此外，小額扶貧貸款貼息資金與互助資金試點相結合的辦法也正在研究之中。

　　公共財政為困難群眾分憂

　　在當前中國農村，人均57元能干什么？

　　據估算，人均57元，可以買67斤尿素，接近一畝地用量；可以讓5口人參加新型農村合作醫療；當然，還可以買肉、買糧、買酒若干。

　　這是一筆很簡單的賬。你一定要問：為什么要算這筆賬？人均57元是什么數據？

　　答案很簡單。人均57元，是用今年中央財政下撥的427億元糧食直接補貼(糧食直補加農資綜合直補)除以7.45億受益農民所得出來的人均受益金額。這只是中央財政給農民發放“紅包”中很小的一部分，但它卻可以解決上述貧困農民遇到的現實困難，降低農民的生產生活成本，增加農民的收入。

　　這筆賬如果算得再大一點，還包括全面取消農業稅等四項稅費為農民減輕的負擔。據統計，2006年全面取消農業稅等四項稅費后，與1999年相比，全國農民減負總額約1250億元，人均減負約140元。

　　還有農村義務教育“兩免一補”。“兩免一補”——免學雜費、免書本費，補助寄宿生生活費，為農民減輕了教育負擔。2006年，這項改革共惠及約15萬所農村中小學，5200多萬名中小學生。僅免除雜費一項，平均每個小學生年減負140元、初中生180元；享受免費教科書的貧困生，平均每個小學生減負210元、初中生320元。貧困寄宿生還得到生活補助，平均每個小學生年減負460元，初中生達570元。

　　目前，新型農村合作醫療制度已經成為解決億萬農民因病致貧、因病返貧的重要舉措。從2006年開始，中央和地方財政對參合農民每人每年補助分別提高到20元，總經費水平達到50元。今年，新型農村合作醫療制度將由原計劃覆蓋全國60%以上，擴大到80%，使更多農民受益。

　　此外，今年要在全國范圍內建立農村最低生活保障制度，讓農村貧困人口生有所靠。截至2006年底，全國已有25個省(自治區、直轄市)2133個縣(市)建立了農村最低生活保障制度，地方各級財政全年累計發放保障金41.6億元，月人均補助水平為33.2元，比2005年增長11%。

　　實際上，有些地方的扶貧資金范圍要比《財政扶貧資金管理辦法》中提到的概念寬得多。《財政扶貧資金管理辦法》提到的扶貧資金概念范圍，重點是三項資金，即發展資金、以工代賑資金和少數民族發展資金。以廣東省為例，該省用于“東西兩翼”、“粵北山區”等欠發達地區的公路、教育、衛生等領域的資金都成為扶貧資金，達到370多億元，遠遠高于按照三項口徑來統計的46億元。

　　此外，據統計，除財政扶貧資金外，2006年中央財政制定的涉及貧困地區的優惠政策達25項，近50個具體項目。如：對縣鄉財政困難地區的“三獎一補”轉移支付、革命老區轉移支付、邊境地區專項轉移支付、“老少邊窮”地區新企業優惠、西部地區大開發等。這些政策投入的資金總量超過了2000億元。正是這些大量非專項財政扶貧開發資金的投入，間接促進了我國的扶貧開發，極大地改善了貧困地區的基礎設施條件，改變了貧困地區的落后面貌，提高了貧困群眾的生產生活水平。

　　用好扶貧救命錢

　　財政扶貧資金是困難群眾的救命錢。確保這部分錢真正用到困難群眾的頭上，是每一個扶貧工作者肩負的重任。為了履行好這份職責，財政部門在扶貧資金的管理使用上出臺了“新招”和“高招”，創新了財政扶貧的機制，提高了財政資金的使用效益。

　　在資金的分配上，堅持向重點地區傾斜。2001-2006年，中央財政扶貧資金分配給東、中、西的比例，分別為2.1%、35.5%、62.4%，體現了國家對扶貧重點地區的支持，體現了中央提出的扶貧資金向中西部，特別是向西部傾斜的政策要求。

　　在支持重點上，進一步明確了三大支持重點，“整村推進”、貧困地區農業產業化和農村貧困勞動力轉移。

　　在提高資金的使用效益上，不斷實現機制創新。各級財政部門在完善財政扶貧機制，改革創新扶貧資金管理方面，進行了“八項改革”。

　　下放項目審批權限，提高財政扶貧資金和項目安排的針對性。現在，中央財政不再審批扶貧項目，審批權限全部下放到省一級。同時，為了克服審批程序相對繁瑣、項目針對性不強的問題，財政部要求各地實行“縣級確定項目、省級備案”的做法。這種做法調動了縣一級的積極性，增強了縣級的責任，有利于提高資金項目安排的針對性，節約了行政成本。

　　提前撥付資金，著力解決資金到位晚的問題。針對以往資金撥付不及時、到位晚，影響資金使用效果的問題，從2005年起，財政部在每年的人代會召開之前，預撥部分扶貧資金，以便各地盡早實施扶貧項目。

　　改革貼息方式，充分發揮扶貧貸款財政貼息資金的作用。過去扶貧貸款財政貼息方式雖然審核層次很多，但層層把關并不是很嚴，有一部分貸款并沒有用于扶貧，貧困農戶急需的一些貸款往往貸不到。從2004年開始，財政部會同國務院扶貧辦進行了到戶扶貧貸款財政貼息改革試點。將部分財政貼息資金由中央本級下劃撥付給地方財政，由地方財政對發放扶貧貸款的金融機構貼息，或直接對得到扶貧貸款的貧困戶進行利息補貼。2006年，這一改革已在全國592個扶貧重點縣全面推開。

　　開展“獎補資金”試點，進一步解決貧困農戶貸款難的問題。“獎補資金”目的是建立風險分擔機制，引導金融資本更多地支持貧困群眾發展生產，發揮財政資金“四兩撥千斤”的作用。2006年，這項試點已經在江西、陜西、貴州、重慶、河北、湖南、云南和廣西等8個省(市)開展。

　　建立績效考評制度，把扶貧開發責任落到實處。為了進一步提高財政扶貧資金使用效益，同時也把財政扶貧的責任落到實處，從2006年起，財政部門對各省財政扶貧資金使用情況開始進行考評。

　　建立財政扶貧資金管理監測信息系統，提高資金監管水平。過去財政管理手段相對落后，不僅信息收集、跟蹤困難，資金的監管也不到位。因此，財政部會同國務院扶貧辦、國家發改委、國家民委、國家統計局等5部委(局)，共同建設了財政扶貧資金管理監測信息系統。目前，該系統已經開始運行。

　　開展“貧困村村級發展互助資金”試點，創新財政扶貧資金使用方式。從2006年開始，財政部會同國務院扶貧辦在河北、山西、安徽等14個省開展了“貧困村村級發展互助資金”試點，安排一定數量的財政扶貧資金到重點貧困村，幫助貧困村建立起“互助資金”，實行“滾動使用、民有、民用、民管”。目前，試點得到了廣大貧困群眾的積極響應和歡迎。

　　開展“縣為單位、整合資金、整村推進、連片開發”試點工作。為了探索創新財政扶貧機制，應對致貧因素由普遍性到多樣性的變化，有效整合扶貧資源，提高扶貧開發水平，2007年，財政部會同國務院扶貧辦在中西部地區21個省份開展了“縣為單位、整合資金、整村推進、連片開發”試點工作。目前，試點的各項工作進展順利。

　　開創扶貧工作新局面

　　黨的十七大提出了“到2020年，絕對貧困現象基本消除”的目標和“一個加大、兩個提高”的工作要求，即加大對革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區發展的扶持力度和提高扶貧開發水平、提高扶貧標準。這對扶貧開發工作提出了新的更高的要求，財政扶貧工作任重而道遠。

　　國務院扶貧辦主任范小建指出，扶貧開發工作既要勇于堅持，還要積極探索，大膽創新。新形勢下，扶貧開發的目標任務需要重新定位，要將解決溫飽和鞏固溫飽并重，加快發展與縮小差距并舉，實事求是地確定扶貧開發工作的目標和任務。下一階段，財政扶貧開發的目標是要增加貧困人口收入，縮小貧困群體與其他社會群體收入差距，促進貧困地區的經濟發展，縮小貧困地區與其他地區整體性差距。扶貧開發的主要任務是發展經濟、增加收入、提高生活水平。

　　“開發式扶貧是我國多年來農村扶貧實踐的經驗總結，也是今后扶貧工作中仍需要堅持的一個基本工作方針。”財政部農業司司長趙鳴驥說，新形勢下，應當賦予開發式扶貧新的內涵。國際反貧困經驗證明，只有通過開發式扶貧，才能從根本上解決貧困人口的素質問題、發展問題和能力問題，才能從根本上形成自我可持續發展的良性機制。我國近年來的扶貧經驗也證明了這一點。應當注意的是，開發式扶貧方針不排除其他扶貧手段，如救助救濟制度、農村最低生活保障制度等。新形勢下的扶貧開發工作思路是要把專項扶貧開發轉到綜合扶貧開發上來，突出對貧困群眾和貧困地區自我發展、自我反貧能力的開發和提高，由注意點上扶貧轉到點面結合，以面帶點，以點促面。

　　財政扶貧還將繼續著力促進貧困地區的經濟發展。“不論從發達國家的經驗來看，從發展中國家的經驗來看，還是從我們國家的實踐來看，經濟發展對減貧的作用最明顯。”趙鳴驥認為，發展經濟是從根本上減貧的措施。有資料顯示，我國大約有2/3的貧困人口是因為自然災害或是市場風險返貧。所謂市場風險就是貧困人口的經濟基礎較弱，主導產業不明顯，缺乏帶動作用。因此，在接下來的扶貧工作中，財政將著力促進貧困地區的經濟發展，大力支持貧困地區依托當地資源發展主導產業，加快產業化步伐。同時，支持以貧困村為重點實施整村推進，支持貧困勞動力轉移就業，為貧困地區的經濟發展創造條件。與此同時，還要繼續創新財政扶貧資金管理機制，研究扶貧開發與其他支農政策相協調，形成政策合力，繼續提高財政扶貧的工作水平。

　　緩解和消除貧困，是黨的宗旨所在，是社會主義的本質所在。扶貧開發與社會主義初級階段和中國特色社會主義始終聯系在一起，是貫徹落實

科學發展觀的具體體現，是構建社會主義

和諧社會和全面建設小康社會的重要內容，是中國特色社會主義偉大事業的組成部分。我們相信，在黨的十七大精神的指導下，新形勢下的扶貧開發工作一定能譜寫出更加輝煌的篇章。