本報記者 陳默

　　10月31日，國務院常務會議原則通過了《食品安全法(草案)》。按計劃，該法將在12月全國人大常委會第三十一次會議上提請審議，并有望在明年出臺。

　　食品安全問題的熱度近年一直不減，每年人代會上提案數最多的都與此有關。而在今年，食品和玩具等中國產品一起，成為國際上熱炒的對象。很多人認為，中國進入了食品問題的高發期。

　　中國社科院食品藥品產業發展與監管研究中心執行主任張永建,早在2004年就牽頭組織了“我國食品安全監管體制和法律演進的研究”課題。對于食品安全監管體制，盡管面臨部門權力和利益調整的重重藩籬，張永建仍然呼吁，應該從分段管理為主的體制過渡到以品種管理為主。

　　最大進步是食品風險監評制度

　　《21世紀》：中國的食品安全問題近年成為各界關注的焦點，特別是今年，甚至在國際上都成為熱點。目前的狀況如何，你認為問題在哪里？

　　張永建：中國的食品安全問題主要有兩個方面，一是由食源性疾病引起的食品安全問題。比如1988年在上海由于超過30萬人的甲肝大爆發，還有近年北京的福壽螺事件、遼寧海城的豆奶事件等，都是由于食物受污染引起食源性疾病。現在它是中國食品安全的頭號問題。

　　二是由故意制造的假冒偽劣產品引起的食品安全問題。這是一個階段性的問題，近幾年一些大案要案頻發，比如阜陽奶粉事件就是最典型的。

　　《21世紀》：制定《食品安全法》的呼聲由來已久，你怎么看待目前法律方面的問題？新法草案有哪些應對？

　　張永建：從框架上來說，我國已基本構建了一個以《食品衛生法》為基干的食品安全保障法律法規體系。但存在的問題也很多。

　　首先是范圍過于狹窄，沒有涵蓋從農田到餐桌的全過程。《食品衛生法》沒有規范包括種植、養殖、儲存等環節中的食品以及相關的食品添加劑、飼料及飼料添加劑的生產、經營或者使用，出現了法律監管盲區。

　　二是它確定的執法主體職責和現實情況已經脫節了。1998年機構改革之后，食品監管主要由國家食品藥品監督管理局和公安、農業、商務、衛生、工商、質檢、海關等多部委按職能分段監管。

　　另外，在法律責任方面規定不嚴、銜接也不順。最典型的例子就是，《食品衛生法》規定，生產經營不符合衛生標準的食品，造成嚴重危害結果的，依法追究刑事責任。但是，刑法規定“生產、銷售不符合衛生標準的食品罪”，只要是“足以造成嚴重食物中毒事故或者其他嚴重食源性疾患的”，就構成犯罪。

　　還有就是整個食品安全法律體系內容不全，對新情況、新問題沒有及時應對，特別是缺少像食品安全應急處理、風險評價、信用以及信息發布等制度的規定。

　　這次的草案，規定和完善了很多制度，比如對食品安全風險監測和評估，食品安全重大信息的發布，以及食品生產、加工、包裝、運輸、儲藏和銷售等各個環節的質量安全，還有食品生產經營許可、查驗、標簽、標準以及不安全食品召回制度等。另外，加大處罰力度，明確地方政府對本行政區域的食品安全監管負總責等。

　　我覺得最大的一個進步，就是要建立和完善食品安全風險監測和評估制度，把食品安全管理建立在科學的基礎上，而不是行政的基礎上。

　　食品分段管理問題多

　　《21世紀》：那么監管體制上的問題呢？目前“多龍治水”的格局受到很多非議。

　　張永建：2003年在原來的藥品監督管理局基礎上組建了國家食品藥品監督管理局，這是各部委(局)中唯一一個名稱中帶有“食品”的部門，就是希望在政出多門的情況下加強協調，它在食品安全方面的職責是綜合監管、組織協調和對重大食品安全事故的查處。現在看來，它做得比較好的工作是最后一項，綜合監管和組織協調做得都不行。

　　問題在哪里？我認為第一對它的授權不明確、不充分，綜合監督、組織協調是個大框框，綜合到什么程度，協調到什么程度，具體內涵沒說清楚。最后可能還是解決不了問題。

　　第二是它缺乏權威性。不是說權力要集中到一起，但是要有權威性。權威性靠什么，在政府體制內部，就得靠行政級別。

　　2004年《國務院關于進一步加強食品安全工作的決定》把涉及到食品安全監管的部門職責進行劃分，基本上是按職責分段管理。同時提出“分段管理為主、品種管理為輔”的方式。所謂分段管理，就是各部門對不同環節分別負責監管。品種管理就是不同的食品按品種劃分由相關部門監管，對一個品種由一家從頭管到底。

　　《21世紀》：據說《食品安全法》草案在管理體制方面沒有突破性的改變，你認為比較理想的模式應該是什么樣的？

　　張永建：我們當時在課題報告中建議，在部際食品安全聯席協調會議的基礎上有所突破，如成立國務院食品安全委員會，以統一協調、管理涉及國家食品安全的相關部門。

　　今年國務院成立了一個高規格的食品安全領導小組，常務機構設在質監總局，組長由國務院副總理兼任。不少地方上也都成立了食品安全辦，主管領導一般是副省長、副市長、副縣長，它的權威性高，在溝通效率上也比以前的聯席會議制要好一些。

　　我們也建議進一步探索多種管理模式，將對品種的管理和“分段”管理結合起來，對能夠集中的管理鏈條和跨度不太大的品種可由一二個部門管理起來。對于需要“分段”的管理，要明確邊界和銜接的方式方法，特別是信息的溝通和共享，職能上盡可能避免交叉。

　　現在還沒有突破“分段管理為主、品種管理為輔”的格局。

　　考察一下國際上的經驗，很多還是以品種管理為主，它容易明確職責。分段管理的話，許多地方是不好劃分邊界的。我們看到有這樣的案例，豆芽出問題了，幾個部門馬上撲到現場，第一件事情是問你這是算農產品呢還是加工產品，到底歸誰管。

　　有沒有可能逐漸從分段管理為主過渡到品種管理為主？現在還沒有看到這么重大的改革的跡象，因為這對現有的權力和利益格局變化太大，難度很大。

　　民事索賠較行政處罰更具威懾力

　　《21世紀》：在法律責任方面，草案明確了政府的責任，加大了對違法行為的處罰。在民事責任方面，很多人希望能增加懲罰性賠償和方便消費者

　　張永建：2004年國務院23號文就明確提出來在食品安全問題地方政府負總責的要求，但我們也要考慮實施的保障機制，因為這里還涉及到中央政府部門和地方政府目標的差異化。中央政府部門更多考慮安全性和宏觀的管制，地方政府則要更多地承擔經濟增長和就業等任務。

　　對企業的處罰，以前是以違法所得來計，草案現在改成按涉案值來計，而且處罰力度也加大了。這只是一個方面，關鍵還是要看能不能嚴格執法、依法行政，法律的尊嚴不是制訂出來的，而是執行出來的。

　　民事訴訟的問題是個關鍵。很多官員都說要讓違法造假者“傾家蕩產”，但處罰并不是目的，行政處罰是有限度的，而且政府部門并不是違法產品的直接受害者，過于強調行政處罰，會導致一些地方“以罰代法”。讓受害者通過民事索賠的途徑，對違法者的威懾最為有效。

　　現在的問題是，維權成本太高，實踐中一般只判決賠償實際損失，不考慮受害者耗費的時間、精力等成本不足于補償其損失，而且缺乏懲罰性賠償，對違法者的威懾力也不夠。