十八屆三中全會提出“要建立城鄉統一的建設用地市場”后，深圳首例農地入市的步伐越來越近。深圳在土地改革方面有其特殊性，但此例農地入市中，村集體以土地入股獲得公司股份從而進行土地轉讓的方式、土地轉讓過程中的收入分配機制，都具有示范效應，深圳一些好的做法還有可能入法。

　　法治周末記者 戴蕾蕾

　　臨近深圳機場和廣深一級公路的一塊建筑面積僅有約1.46萬平方米的“袖珍”用地近日被外界高度關注。11月21日，深圳市土地房產交易中心掛出了一塊位于寶安區福永街道鳳凰社區的原農村集體工業用地的出讓公告。這塊標號為“A217-0315”的土地出讓方為鳳凰股份合作公司(以下簡稱“鳳凰股份公司”)，該地塊掛牌交易截止時間用黑粗字體標出，鎖定在2013年12月20日15：00，交易開始日期為2013年12月11日，起拍價格為1.16億元，報價階梯200萬元。這是在十八屆三中全會指出要“建立城鄉統一的建設用地市場”后，在土地管理法即將修改的背景下，深圳農地入市流通的首個試點。中國房地產學會副會長、北京大學教授陳國強告訴法治周末記者：“深圳實際推動農村集體土地入市，對全國有示范效應。該地塊入市的普遍意義在于采用市場化的方式，通過招拍掛重新利用閑置土地。”中國人民大學農業與農村發展學院教授鄭風田告訴法治周末記者：“農地直接入市將喚起沉睡的巨額資本。十八屆三中全會明確了集體土地入市的改革信號，讓農民直接成為土地交易主體。在這個過程中，土地管理法必須進行全面修訂早已是各方的共識。”國土資源部副部長胡存智此前在深圳調研時表示：“深圳此次土地改革卓有成效，既符合深圳的需要，也是全國土地改革追求的目標，要盡快總結經驗，盡早將深圳好的做法總結上升為法律規定。”

　　超基準價出讓

　　鳳凰社區這塊土地的出讓公告顯示，該地塊的用途為工業用地(新型產業用地)，受讓該地的企業的產業類別應為“新一代信息技術通信終端設備制造業”。據法治周末記者了解，鳳凰社區在深圳市屬于相對富裕的社區，原村民有2000人，總居住人口為13萬人，鳳凰股份公司為該村集體建立的股份公司，總資產8億元左右，去年的收入為1.8億元，股東即村民每年可以分配到2.5萬元。法治周末記者輾轉聯系到深圳市寶安區福永街道的工作人員，他告訴記者，這片土地一直以來都是鳳凰社區的閑置土地，上面的建筑物和附著物并不多。據介紹，鳳凰社區的村民們一直在考慮開發這片土地，他們在探索一種可持續的長期受益模式。“如果簡單地租或賣，對村民來說并不劃算。”法治周末記者從福永街道辦工作人員處獲悉，從去年年底開始，深圳方格集團已經與鳳凰社區相關負責人多次溝通接洽。這家以電子產品為主營業務的公司本身也是鳳凰社區旗下的企業，如今方格集團因業務發展，需要土地進行進一步擴張。但村民對這塊地的處理方式不是一次性拿賣地錢，而是想通過土地入股的形式進行轉讓。“方格集團是一家掌握4G通信技術的高科技企業，其實該地塊的出讓條件和這家企業的情況很匹配，可以說是‘量身訂制’，這家企業將來也有可能上市，因此鳳凰社區對這次土地出讓充滿期待，不希望出現差錯，這也是鳳凰社區不希望該地塊過多在媒體曝光的原因。”一位不愿透露姓名的相關人士告訴法治周末記者。出讓公告顯示，該地塊建筑面積69900平方米，掛牌起始價為11600萬元，這也就意味著，如果該塊土地成功出讓，建筑面積底價達到了1559.51元/平方米。法治周末記者了解到，這一底價遠超目前的基準地價。根據深圳市規劃和國土資源委員會發布的2013年基準地價標準，寶安區福永當地的工業用地基準地價也是按建筑面積計算的，每平方米的價格僅在300元左右。此外，深圳南山一塊定向出讓的工業用地其底價僅為每平方米800元左右。陳國強告訴法治周末記者，十八屆三中全會提出，在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同權同價。因此深圳此例入市的農地為工業用地是符合改革精神要求的，將對全國其他城市的土地改革起到示范作用。

　　深圳樣本的獨特性

　　事實上，深圳早已計劃將集體工業用地直接入市。法治周末記者從深圳市規劃和國土資源委員會(以下簡稱“深圳市規土委”)獲悉，2013年1月18日，深圳市規土委、經信委、住建局聯合發布的《深圳市人民政府關于優化空間資源配置促進產業轉型升級的意見》及其6個配套文件(以下簡稱“1+6文件”)中，首次提出鼓勵原農村集體經濟組織繼受單位將手中的工業用地上市流轉。“1+6文件”規定：“原農村集體經濟組織繼受單位實際占用的符合城市規劃的產業用地，在理清土地經濟利益關系，完成青苗、建筑物及附著物的清理、補償和拆除后，可申請以掛牌方式公開出(轉)讓土地使用權。”然而，我國現行的土地管理法規定，城市土地屬于國家所有，農村和城市郊區的土地屬于集體所有，任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。這使得集體土地不能直接入市，只有被國家征用后才能進入二級市場交易。因此，深圳該塊農地自傳出將要直接入市的消息后就被外界高度關注，并被認為是深圳率先在全國土地市場進行突破性改革的創舉，是突破法律的實質動作。記者了解到，2012年5月25日，國土資源部、廣東省政府宣布批準深圳實施《深圳市土地管理制度改革總體方案》，以進一步探索土地配置市場化、土地利用高效化和土地管理法制化。這個方案使深圳具有先行先試權，可以在推行試點時少受原有的法律約束。不過，法治周末記者從深圳市規土委處獲悉，深圳與國內其他一些城市的不同之處在于，深圳市在1992年和2004年曾開展兩次土地統征，即整體性將市規劃區內城中村集體土地轉為國有，原村民全部轉為城市居民，村集體建立了股份公司，將全市土地納入政府統一管理。“經過兩次統征之后，從理論上說，深圳并不存在常規意義上的‘農村集體用地’。但由于深圳土地昂貴，統征舉措遭到實際控制土地的集體經濟組織抵制，在實際操作過程中出現土地政府拿不回、集體用不了的尷尬局面。深圳推動農地入市的改革是為了破除這種尷尬局面。”鄭風田說。深圳市規土委也在接受法治周末記者采訪時表示，深圳所謂的“農地”入市，本質上是國有用地出讓，符合國家有關法律法規及政策。只是在理順土地權屬關系、完善土地權益分配過程中，因政府與原農村集體存有爭議，導致原農村集體經濟組織實際占用大量土地。為盤活該部分土地，同時拓展產業用地空間，市政府出臺“1+6文件”，作為該部分土地入市的直接依據。對于深圳市的此項做法，鄭風田告訴法治周末記者，2011年深圳市土地總面積為1991平方公里，建設用地917.77平方公里中，其中原農村集體用地為390平方公里，占比高達42%。鄭風田認為，深圳進行土地改革的目的很簡單，如果沒有土地改革創新，無地可用的尷尬將嚴重制約深圳未來經濟發展。將原農村集體經濟組織繼受單位可用的產業發展用地納入深圳全市統一土地市場，將有效拓展產業用地來源。除此之外，推動集體工業用地入市還為了滿足深圳產業轉型升級的需要。深圳市規土委相關人士表示：“有地的村，沒有先進的產業；有先進產業的企業，沒有地。通過搭一個平臺，讓‘地主’和‘資本家’對接。引導‘地主’升級為‘資本家’，讓他們可以通過與企業合作來持有股份、參與到更高優的產業中。這一做法目的是提高土地利用價值、促進村股份公司產業轉型升級。”而選擇從工業用地下手，而非直接拿受眾更廣的小產權房開刀，深圳市規土委人士表示，主要是考慮到從工業用地開始試點，各方的阻力較小，工業用地放開就是為了發展經濟，發展產業，政府能夠把控住。而商住用地涉及利益復雜，一旦放開，各種炒作的資金將蜂擁而入。

　　深圳樣本的普遍意義

　　根據該宗土地出讓公告，該地塊70%的成交價款作為政府收益，由競得人支付至深圳市國土基金賬戶，30%的成交價款作為鳳凰社區收益，由競得人先支付至交易中心賬戶監管，待本次出讓該宗地簽訂出讓合同手續完善后劃轉至鳳凰股份公司賬戶。此外，地塊由競得人負責出資建設，項目建成后，鳳凰股份合作公司持有該項目總建筑面積的20%(即1.39萬平方米的產業配套物業，其中食堂2000平方米、宿舍1.2萬平方米)。在“1+6文件”中還有一種“五五分成”的利益分配方案，但鳳凰社區選擇了村集體在享有部分物業的基礎上，與政府“三七開”分享土地出讓收益，打破了以往五五分成的固定模式。“集體土地入市，土地收益如何分配是關鍵。村集體、鄉鎮政府等各級政府收益如何分配是土地出讓能否成功的關鍵。”陳國強告訴法治周末記者。福永街道工作人員告訴法治周末記者，由于這塊土地出讓涉及村民的土地收益分配，鳳凰村委負責人在這一問題上非常低調，不愿意在媒體上露面。因此對于收益分配的更多細節，法治周末記者多次聯系鳳凰村委負責人卻未得到答復。法治周末記者了解到，在深圳市產業用地供需服務平臺統一之前有少量的原農村集體土地，通過非市場化操作賣給了企業，也是按照基準地價出售，被村民稱之為“賤賣”。“采用市場化的方式，利用招拍掛手法重新利用閑置集體建設用地，交易價格公開透明，村民能夠獲得更多收益，這是該塊農地入市的普遍意義。”陳國強說。“土地兌現其真實價值，村集體和村民在獲得金錢補償外，還能獲得不動產，這就是深圳對于產業用地改革的意圖，希望這個試點能給其他處于觀望的村集體，帶來好的示范效應。”深圳市規劃和國土資源委員會有關負責人表示。鄭風田表示，農村土地入市須明確產權主體及權益分配機制，建立統一的產權交易市場。而各地農地直接入市試點中存在的諸如低價出讓、轉讓和出租農村集體建設用地，隨意改變建設用途，用地權屬不清等問題都應該在未來試驗中逐步完善。陳國強向法治周末記者指出，土地管理制度改革中的最大難點就是集體土地產權所有人與政府之間的利益分配問題。土地管理法修訂過程之艱難凸顯利益分配的復雜。土地管理法修訂中爭議最大的就是對于農民的補償問題。“因此，深圳的分配方案將具有樣本意義，是未來地方進行土改的方向，甚至成為未來地方土改進行分配的參照系。”陳國強說。

　　深圳經驗或入法

　　11月26日，國土資源部副部長胡存智在全國國土資源依法行政工作會上表示：“要做好對土地管理法進行全面修改的準備。”有業內人士分析稱，這一說法傳遞土地管理法即將被全面修改的信號。此前，土地管理法修改的焦點主要集中在第47條關于征地補償標準特別是土地補償費、安置補助費等方面。而“進行全面修改”，則意味著土地管理法的修改將不僅僅停留在“第47條”的修改上。胡存智同時表示，土地管理法修改時將統籌開展重點研究，包括：一是全面加強土地權利體系研究；二是加緊開展不動產統一登記制度研究；三是要繼續深入征地制度改革研究，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制；四是要更加突出城鄉統一的土地市場建設研究。鑒于胡存智此前曾強調“要盡早將深圳好的做法總結上升為法律規定”，陳國強告訴法治周末記者，修訂的土地管理法關于集體土地入市的問題應該會有一些原則性的表述，但法律細則的出臺以及最終的執行都要依托地方政府。“不過這當中就有個悖論了。集體土地直接入市改變了土地的供應模式，影響了地方政府對土地收益的壟斷權，對地方政府的‘土地財政’造成沖擊。而土地管理制度改革的執行主體又恰恰是地方政府。這將成為修法過程當中矛盾最為突出的地方。”陳國強說。