地方大部制改革：順德政府瘦身 輕裝上陣
姚建莉
“大部制改革”這個(gè)國(guó)家命題，啟動(dòng)已經(jīng)四年多。
此前廣東順德、上海、浙江富陽(yáng)、湖北隨州等地都開(kāi)展了形式各異的大部制試驗(yàn)，不過(guò)到目前為止，地方大部制改革卻都淡出公眾視線，唯有廣東順德改革正酣。
大部制改革三年后，9月10日，順德首批4個(gè)法定機(jī)構(gòu)正式揭牌，主要以非盈利性質(zhì)機(jī)構(gòu)形態(tài)執(zhí)行政府政策，促使區(qū)級(jí)政府部門向決策者、監(jiān)督者轉(zhuǎn)變。
按照廣東省決策層的打算，在國(guó)務(wù)院已經(jīng)批準(zhǔn)當(dāng)?shù)亍跋刃邢仍嚒毙姓䦟徟贫雀母锏臈l件下，擬在明年全省推廣大部制，但其模式并不盡然相同。
在周瑞金看來(lái)，大部制要實(shí)現(xiàn)其提高行政效率、節(jié)省行政成本的目標(biāo)，背后的推手是政府職能的轉(zhuǎn)變。而自1982年開(kāi)始的六輪國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革核心也在此。
“順德特色”法定機(jī)構(gòu)
8月20日，順德公布《佛山市順德區(qū)法定機(jī)構(gòu)管理規(guī)定》(下稱《規(guī)定》)等五份文件，社會(huì)創(chuàng)新中心、文化藝術(shù)發(fā)展中心、人才發(fā)展服務(wù)中心、產(chǎn)業(yè)服務(wù)創(chuàng)新中心等首批4個(gè)法定機(jī)構(gòu)正式成立。
賈洪權(quán)是在那時(shí)被正式聘為社會(huì)創(chuàng)新中心常務(wù)副總干事的，原先在咨詢公司戰(zhàn)略研究院擔(dān)任主任的他，負(fù)責(zé)完成了順德社創(chuàng)中心的方案，也因此被順德“挖”了過(guò)來(lái)。
受現(xiàn)有法律限制，法定機(jī)構(gòu)參照事業(yè)單位登記為非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，但不列入行政機(jī)構(gòu)序列。
其決策和監(jiān)督機(jī)構(gòu)為理事會(huì)，由兼職的社會(huì)各界人士擔(dān)任，政府人員不得超過(guò)1/3，一人一票。
而管理層負(fù)責(zé)人，是由理事長(zhǎng)提出建議人選，經(jīng)理事會(huì)討論通過(guò)報(bào)區(qū)法定機(jī)構(gòu)事務(wù)委員會(huì)決定，再由區(qū)人民政府聘任，賈洪權(quán)說(shuō)“社會(huì)創(chuàng)新中心工作人員按合同制聘用，核定人員編制是22名，中心有獨(dú)立自主權(quán)。”
在過(guò)渡期，各法定機(jī)構(gòu)的副理事長(zhǎng)還是由政府人員兼任，如順德區(qū)委區(qū)政府副秘書(shū)長(zhǎng)李允冠擔(dān)任社創(chuàng)中心副理事長(zhǎng)，理事長(zhǎng)暫時(shí)空缺，運(yùn)作正常后，以選舉方式產(chǎn)生理事長(zhǎng)。
賈洪權(quán)告訴記者，今年政府財(cái)政投入1000多萬(wàn)支持社創(chuàng)中心，今后則逐步走向社會(huì)捐贈(zèng)、辦社會(huì)企業(yè)、業(yè)務(wù)輸出等，實(shí)行預(yù)算制。
如此人、財(cái)、物相對(duì)獨(dú)立的運(yùn)行機(jī)制，在賈洪權(quán)看來(lái)，可以集企業(yè)、社會(huì)、政府三者之長(zhǎng)，避免走向二政府。
之所以萌生設(shè)法定機(jī)構(gòu)的念頭，在順德人看來(lái)，是現(xiàn)實(shí)瓶頸的必然需求。
參與文化藝術(shù)發(fā)展中心設(shè)立的相關(guān)負(fù)責(zé)人指出，“過(guò)去群眾文化科的人員全部兼文聯(lián)的工作，既代表政府，又代表社會(huì)團(tuán)體，盡管職責(zé)界限是清晰，但有時(shí)候身份難免會(huì)模糊。”
這種曾經(jīng)帶動(dòng)社會(huì)團(tuán)體發(fā)展的“雙重身份”，眼下已造成嚴(yán)重的資源分配不均。
因此，法定機(jī)構(gòu)的設(shè)立，“可以讓他們從具體管理事務(wù)中解脫出來(lái)，輕裝上陣，做其該做的事務(wù)，政府職能更加清晰。”李允冠告訴記者，正是因?yàn)檫^(guò)去政府什么都管，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展必然不堪重負(fù)，使機(jī)構(gòu)改革可能出現(xiàn)“反彈”。
政府瘦身，輕裝上陣
自從2008年2 月，大部制在中央和地方陸續(xù)展開(kāi)，在地方，第一個(gè)獲批的上海，在當(dāng)年10月就調(diào)整了約一半的機(jī)構(gòu)，比如將經(jīng)濟(jì)委員會(huì)和信息化委員會(huì)合并為經(jīng)濟(jì)和信息化委員會(huì)等。地方大部制改革由此拉開(kāi)帷幕，其中以湖北隨州、廣東順德、四川成都等地最為突出。
除了湖北隨州早在2000年就開(kāi)始精簡(jiǎn)編制外，其它地區(qū)都遵守了一個(gè)原則：人數(shù)不變，級(jí)別、待遇不變。
在順德，自組建區(qū)文體旅游局，與區(qū)委宣傳部合署辦公后，宣傳部相關(guān)的文化活動(dòng)也歸屬群眾文化科的職能范圍。
但工作量增大等問(wèn)題也讓順德意識(shí)到了行政審批改革的重要性，2011年順德提出優(yōu)化刪減500余項(xiàng)行政審批權(quán)限，將執(zhí)行權(quán)放給鎮(zhèn)街、事業(yè)單位、法定機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織等打算，也伴隨著推進(jìn)。
而這些其實(shí)在大部制改革一開(kāi)始就已經(jīng)預(yù)留了空間：將順德區(qū)行政服務(wù)中心提升為科級(jí)建制。
破除瓶頸
相比90年代的產(chǎn)權(quán)改革，這一輪政府管理改革，順德乃至廣東的動(dòng)力，在賈洪權(quán)看來(lái)，是“構(gòu)建制度競(jìng)爭(zhēng)力，繼而為地方帶來(lái)更大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)活力。”
說(shuō)起大部制，李允冠只是一語(yǔ)帶過(guò)：“這是政府職能和機(jī)構(gòu)重組，我們已經(jīng)完成了。”
但親歷這場(chǎng)改革的人都清楚，不論是部門融合、人員晉升渠道打通，還是職權(quán)下放，順德都付出了諸多的努力。
尤其是在上下對(duì)接困難的情況下，若非有上級(jí)的授權(quán)，地方輕易不做改變，而順德的改革已然超出中央的范圍，是作為全國(guó)試點(diǎn)進(jìn)行的探索。
“以前必了又回去，一方面是因?yàn)閷?duì)上工作無(wú)法對(duì)接，另一方面對(duì)下沒(méi)有強(qiáng)有力的抓手，廣東已經(jīng)得到國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了。”彭澎指出。
中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院院長(zhǎng)董禮勝曾表示，大部制改革并非簡(jiǎn)單的人員合并和裁撤。其建議，按照職能劃分來(lái)破解大部制改革瓶頸。
這一思路已在浙江富陽(yáng)“專委會(huì)”式的大部制改革中體現(xiàn)出來(lái)。2007年富陽(yáng)在不動(dòng)機(jī)構(gòu)的前提下，將相近職能的部門歸入一個(gè)委員會(huì)，確定一個(gè)牽頭部門，協(xié)調(diào)相關(guān)業(yè)務(wù)，成立了計(jì)劃統(tǒng)籌、規(guī)劃統(tǒng)籌等13個(gè)專委會(huì)，由副市長(zhǎng)兼任專委會(huì)主任。
“這樣的實(shí)踐不是簡(jiǎn)單的機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)，而是要解決機(jī)構(gòu)職能重復(fù)的問(wèn)題。”曾到富陽(yáng)調(diào)研過(guò)的浙江大學(xué)公共管理學(xué)院政策與公共經(jīng)濟(jì)系主任李金珊告訴記者，協(xié)同機(jī)制才是大部制改革要探索的核心。
然而，據(jù)本報(bào)了解，在上級(jí)沒(méi)有強(qiáng)制推行、制度化的情況下，浙江富陽(yáng)、湖北隨州等曾經(jīng)“紅火”的大部制改革，隨著當(dāng)?shù)匾话咽只蚋母锊俚墩叩恼{(diào)任，而不再“出聲”。
正如李允冠所說(shuō)：“地方之所以能突破就在于牽涉面小，越高層級(jí)涉及面越廣、利益群體越多，關(guān)系也越復(fù)雜。”
尤其在需要更高層面推廣的時(shí)候，“改革阻礙主要在于有些部門舍不得放權(quán)，沒(méi)有中央發(fā)話，地方怕追究責(zé)任。”彭澎直言。
因此，更深層次的改革，李允冠強(qiáng)調(diào)必須有各方改革的共識(shí)、系統(tǒng)的設(shè)計(jì)， 以點(diǎn)帶面，方能齊頭并進(jìn)，“一個(gè)地區(qū)的發(fā)展，已經(jīng)不是看當(dāng)?shù)氐牡貎r(jià)有多便宜的時(shí)候了，而是看整體的政務(wù)環(huán)境、營(yíng)商環(huán)境。”