鐘帥

　　我國地方政府通過債券進行融資的行為早已有之，但這些債券并不是嚴格意義上的地方政府債券。按照我國法律規(guī)定，一般情況下地方政府不得發(fā)行政府債券。但由于地方政府確有巨大的融資需求，因此，此前地方政府的融資要么通過地方政府融資平臺來發(fā)行企業(yè)類債券，即所謂的“城投債”，要么就是由財政部代理地方政府發(fā)債。

　　以上兩種債券融資方式并非成熟的市場化運作方式，它僅能被看作是一種臨時性制度安排。先說城投債，一方面，從法律上看，這些政府對融資平臺發(fā)行債券作的擔保有些是不合規(guī)的，擔保的有效性值得懷疑；另一方面，部分融資平臺企業(yè)達不到發(fā)行債券的要求，融資行為不規(guī)范。其次，財政部代地方政府發(fā)債的方式也存在不少風險：一是融資主體不明晰，增大中央政府財政負擔，引發(fā)地方政府的道德風險；二是增加了中央政府信息收集成本和決策風險。

　　鑒于此，今年我國開始試點地方政府自行發(fā)債，這意味著真正意義上的地方政府債券加速推進。地方政府自行發(fā)債與財政部代發(fā)地方政府債最重要的一個不同之處在于，發(fā)行主體發(fā)生了微妙的變化。在財政部代發(fā)地方政府債的機制下，雖然發(fā)行人歸根結底是地方政府，財政部只起到類似“代理人”的作用，但也由于地方政府并不直接接觸債務資本市場，對市場運行規(guī)律沒有切身體會，因而市場對地方政府的約束作用有限。以債券發(fā)行利率為例，在財政部代發(fā)的情況下，因為市場相信中央政府的隱性擔保，各地區(qū)政府的融資成本均與國債相近，并沒有充分反映各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和政府財政狀況的差別。而在地方政府自行發(fā)債的機制下，地方政府直接面對債務資本市場，若要以合適的融資成本獲得足夠的融資規(guī)模，就必須增強自身財政狀況的管理，否則投資者將“用腳投票”，這將有效推動地方政府融入到金融市場的生態(tài)圈中，充分發(fā)揮市場機制對地方政府發(fā)債的約束力。

　　從試點相關工作開始至今，地方政府自行發(fā)債的機制運行良好，但這個過程依舊存在一些值得注意的問題：

　　第一，應建立并完善規(guī)范的地方政府發(fā)債制度，對地方政府發(fā)債予以嚴格監(jiān)管。即從法律上明確規(guī)范地方政府發(fā)債的條件、程序和相應的監(jiān)管部門，避免地方政府濫發(fā)債券；地方政府債券的發(fā)行由各地人大和上級政府雙重監(jiān)管，同時加大社會和市場對其的監(jiān)督作用，應是行之有效的辦法。

　　第二，應強化地方政府的信息披露意識，推動地方政府財政透明化。在這次我國地方政府自行發(fā)債的試點中，明文規(guī)定“省(市)應當通過中國債券信息網(wǎng)和本省(市)財政廳(局、委)網(wǎng)站等媒體，及時披露本省(市)經(jīng)濟運行和財政收支狀況等指標�！比欢�，現(xiàn)實中，各地政府公布的詳細程度是不一的，因此，有必要推動地方政府財政狀況以及融入資金�？顚Ｓ眯畔⒌倪M一步透明化。

　　第三，應建立預警機制和資金運作監(jiān)管制度，保證地方政府債券融資合理可控、資金用途合法合規(guī)。即對地方政府的還債能力予以定期的評估并向社會公布，對地方政府的資金設立專門的機構予以保管，確保資金的運用合乎規(guī)定。

　　(作者單位：中國銀行間市場交易商協(xié)會)