□本報(bào)記者 丁冰

　　財(cái)政部20日公布關(guān)于印發(fā)《2011年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》的通知，批準(zhǔn)上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)，試點(diǎn)省(市)發(fā)行的政府債券為記賬式固定利率附息債券，采用單一利率發(fā)債定價(jià)機(jī)制確定債券發(fā)行利率，辦法自發(fā)布之日起施行。

　　接受中國(guó)證券報(bào)(微博)記者采訪的多位專家表示，允許地方政府自行發(fā)債，拓展市場(chǎng)化、規(guī)范化的融資渠道，有利于緩解地方融資平臺(tái)集中到付風(fēng)險(xiǎn)。此外，這是探索地方融資“陽(yáng)光化”的進(jìn)一步嘗試，為將來(lái)實(shí)現(xiàn)地方自主發(fā)債、建立地方政府舉債的中長(zhǎng)期制度積累經(jīng)驗(yàn)。

　　興業(yè)銀行(微博)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家魯政委(微博)指出，《辦法》并未明確地方自行發(fā)債部分是否在財(cái)政部代發(fā)的2000億元額度內(nèi)。若是增量，則意味著財(cái)政政策的寬松。

　　破解地方融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)

　　魯政委指出，允許四省市自行發(fā)債，一方面說(shuō)明了年內(nèi)地方償債壓力的確大；另一方面也暗示城投債風(fēng)險(xiǎn)已大降。

　　國(guó)家審計(jì)署此前公布數(shù)據(jù)顯示，截至去年年底，地方政府債務(wù)總額達(dá)人民幣10.7萬(wàn)億元，相當(dāng)于去年中國(guó)GDP的27%。中金公司發(fā)布研報(bào)統(tǒng)計(jì)顯示，2011年到2013年期間，大量地方債將進(jìn)入還款期，地方每年須還款1萬(wàn)億元，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)或?qū)⒓�中爆發(fā)。

　　魯政委表示，隨著部分違約事件的爆發(fā)，市場(chǎng)越來(lái)越擔(dān)憂地方融資平臺(tái)違約風(fēng)險(xiǎn)。而銀監(jiān)會(huì)已要求銀行“對(duì)于到期的平臺(tái)貸款本息，一律不得展期和以各種方式借新還舊”，這又進(jìn)一步斷絕了不少地方政府和地方融資平臺(tái)通過(guò)借新債還舊債和對(duì)舊債延期的方式來(lái)緩解償債壓力，地方政府和地方融資平臺(tái)的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步增大。我國(guó)當(dāng)前的地方債務(wù)問(wèn)題，不是償債能力不足而主要是集中到期造成的流動(dòng)性不足問(wèn)題。今年集中到期償還的債務(wù)達(dá)2萬(wàn)多億元，為了解決債務(wù)集中到期的問(wèn)題，允許地方政府自行發(fā)債增加其流動(dòng)性，將大大緩解地方融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)。

　　據(jù)了解，財(cái)政部預(yù)算地方債務(wù)處已從2008年開始對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行動(dòng)態(tài)跟蹤、季度匯總累計(jì)等辦法將一部分地方政府債務(wù)規(guī)范了起來(lái)。2011年審計(jì)部門也對(duì)全國(guó)地方政府債務(wù)進(jìn)行全面摸底。在地方債務(wù)規(guī)模和結(jié)構(gòu)等都逐漸清晰起來(lái)的背景下，財(cái)政部允許地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)有了加速推出的基礎(chǔ)。

　　2009年3月，為幫助地方政府解決“四萬(wàn)億”投資計(jì)劃中配套資金不足的問(wèn)題，國(guó)務(wù)院同意地方發(fā)行2000億元債券，并由財(cái)政部代理發(fā)行，列入省級(jí)預(yù)算管理。在這一機(jī)制下，債券到期后由財(cái)政部代辦還本付息，然后地方政府再向財(cái)政償還相關(guān)款項(xiàng)。但該機(jī)制不僅無(wú)法滿足地方政府的融資需求，而且也不能限制地方債務(wù)通過(guò)地方融資平臺(tái)的迅速擴(kuò)張。

　　對(duì)此，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所副所長(zhǎng)巴曙松(微博)曾表示，應(yīng)逐步允許地方政府適當(dāng)自行發(fā)行地方債，拓展市場(chǎng)化、規(guī)范化的融資渠道。通過(guò)市場(chǎng)化手段約束地方政府舉債行為，通過(guò)充分信息披露，讓市場(chǎng)決定地方政府舉債能力，將無(wú)序的融資轉(zhuǎn)變?yōu)橛行虻娜谫Y，將隱性政府債務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)轱@性政府債務(wù)。這樣既可以促進(jìn)各地方政府按自己的實(shí)際能力舉債，提高地方政府債務(wù)的透明度，還可以方便中央政府對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行管理，采取市場(chǎng)監(jiān)督與政府監(jiān)管相結(jié)合的方式，達(dá)到控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的目的。

　　財(cái)政部財(cái)科所所長(zhǎng)賈康(微博)指出，開展地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)是推動(dòng)我國(guó)財(cái)政體制改革的新部署，是探索地方融資“陽(yáng)光化”的進(jìn)一步嘗試，也將推動(dòng)建立地方政府舉債的中長(zhǎng)期制度框架建設(shè)。

　　融資成本或相對(duì)提高

　　《辦法》指出，自行發(fā)債是指試點(diǎn)省(市)在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的發(fā)債規(guī)模限額內(nèi)，自行組織發(fā)行本省(市)政府債券的發(fā)債機(jī)制。

　　有分析人士指出，雖然地方自行發(fā)債，但仍在中央政府的調(diào)控范圍內(nèi)。從國(guó)債轉(zhuǎn)貸到財(cái)政部代發(fā)，再到地方政府自行發(fā)債，這一系列變化體現(xiàn)了地方政府舉債融資發(fā)展的方向，即由中央主導(dǎo)逐步向地方主導(dǎo)轉(zhuǎn)變。此次試點(diǎn)的目的在于為將來(lái)的自主發(fā)債積累經(jīng)驗(yàn)，隨著制度規(guī)范和市場(chǎng)的發(fā)展，以最終實(shí)現(xiàn)“項(xiàng)目自主、發(fā)債規(guī)模自主、用途自定、償債自負(fù)”的地方自主發(fā)債目標(biāo)。

　　分析人士表示，地方政府成為發(fā)債主體，中央政府可能不再對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行擔(dān)保，這將導(dǎo)致融資成本有所增加。華泰證券分析師林朝暉也指出，由于是地方政府自主發(fā)行，規(guī)模要比財(cái)政部代發(fā)的小，因此流動(dòng)性上可能會(huì)弱一些，融資成本也有可能會(huì)高一些。

　　不過(guò)，魯政委進(jìn)一步指出，此次選擇廣東、浙江、上海等償債能力較強(qiáng)的地方先行先試，也是為了確保投資者認(rèn)可，其發(fā)行情況應(yīng)當(dāng)較好。

　　《辦法》明確，試點(diǎn)省(市)發(fā)行政府債券應(yīng)當(dāng)以新發(fā)國(guó)債發(fā)行利率及市場(chǎng)利率為定價(jià)基準(zhǔn)，采用單一利率發(fā)債定價(jià)機(jī)制確定債券發(fā)行利率。

　　賈康則指出，隨著地方發(fā)債的陽(yáng)光化和規(guī)范化，從長(zhǎng)期來(lái)看，地方發(fā)債的融資成本會(huì)有所降低。

　　發(fā)債約束機(jī)制尚需完善

　　魯政委同時(shí)指出，在地方政府舉債約束機(jī)制未能健全的情況下再開新口子，則可能為未來(lái)埋下更大隱患；如何約束地方政府按要求履行償債義務(wù)，控制地方債違約風(fēng)險(xiǎn)，也是自行發(fā)債面臨的最大問(wèn)題。

　　中國(guó)銀行(微博)間市場(chǎng)交易商協(xié)會(huì)研究員龐業(yè)軍和邱南南此前撰文指出，應(yīng)建立償債準(zhǔn)備金制度和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。要求地方政府根據(jù)實(shí)際狀況，每年按照地方政府性債務(wù)余額的一定比例籌措償債準(zhǔn)備金。同時(shí)，建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的控制指標(biāo)體系，建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)，嚴(yán)密監(jiān)控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

　　有消息稱，浙江省對(duì)此已有所考慮，已建立了相關(guān)的償債準(zhǔn)備金制度，下一步還要建立政府性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。

　　分析人士指出，地方自行發(fā)債還應(yīng)在信息披露、信用增進(jìn)、信用評(píng)級(jí)等環(huán)節(jié)加大規(guī)范力度，以提高市場(chǎng)對(duì)地方政府發(fā)債的認(rèn)可度。