孫文祥

　　由于產(chǎn)權(quán)配置制度、資源價格和財稅政策的原因，能源開發(fā)沒有最大效益的帶動新疆中下游關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。快速增長的稅收沒有從根本上改善地方財政收支狀況，新疆財政支出的60%仍依靠中央財政的轉(zhuǎn)移支付，而油氣資源開發(fā)對生態(tài)脆弱的新疆也造成了較大的壓力。

　　端著金碗“討飯”

　　資源開發(fā)帶來的經(jīng)濟增長，可以起到立竿見影的效果，這也是近年來新疆經(jīng)濟保持快速增長的主要原因。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)整理發(fā)現(xiàn)，新疆稅收收入(入庫數(shù))由1994年的53.16億元增加到2007年的592.87億元，13年間增長了11倍。但受訪的當(dāng)?shù)貙W(xué)者認為，由于我國財稅體制和石油工業(yè)體制的原因，油氣資源開發(fā)對新疆經(jīng)濟的帶動作用尚未達到最大化。

　　新疆維吾爾自治區(qū)稅務(wù)學(xué)會會長張俊達表示，由于財稅體制原因，石油稅收絕大部分上繳中央，留給地方的份額較小，其對新疆財政收入的貢獻過小。根據(jù)統(tǒng)計，2002~2008年，新疆油氣行業(yè)全部稅收收入中，上劃中央財政收入占3/4以上，貢獻給地方財政收入不足1/4。“現(xiàn)行的財稅體制注重了稅收的公平性，但沒有注意到新疆的特殊性。”

　　一般情況下，稅收的增長會增加政府財力和財政收入，改善公共管理和福利水平，但這在新疆并不十分明顯。新疆財經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟與管理學(xué)院副院長王東研究發(fā)現(xiàn)，自實施西部大開發(fā)政策以來，新疆社會經(jīng)濟有了很大改觀，但地方財政收支狀況并沒有根本好轉(zhuǎn)，表現(xiàn)為地方財政赤字加大，赤字面上升。

　　數(shù)據(jù)顯示，新疆地方財政赤字占財政收入的比重由1999年的133%上升到2005年的188%。

　　在缺乏資源稅特殊政策的情況下，以往中央政府通過更大的財政轉(zhuǎn)移支付來加大對新疆的扶持力度。2009年9月，新疆維吾爾自治區(qū)財政廳副廳長托乎提·亞克夫撰文稱，改革開放30多年以來，中央財政的各項補助從1978年當(dāng)年補助9.7億元，增加到2007年當(dāng)年補助354億元，增長了37倍。

　　近幾年來，新疆地方財政支出的65%是靠中央財政的補助實現(xiàn)的。以2009年為例，新疆財政一般預(yù)算收入總計1416.8億元，其中上級補助收入897.8億元，中央財政代理發(fā)行地方政府債券收入55億元。這些財力支撐保障了新疆改革發(fā)展的穩(wěn)定。

　　被扭曲的資源價格

　　王東認為，中央財政轉(zhuǎn)移支付對新疆改善投資環(huán)境起到了積極作用，但由于新疆社會經(jīng)濟發(fā)展相對滯后，轉(zhuǎn)移支付效果并沒有完全發(fā)揮。如在基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域，中央對新疆的大量投資又通過其他方式回流到內(nèi)地，乘數(shù)效應(yīng)存在漏損。

　　在借鑒國際經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，長期研究新疆經(jīng)濟的東西部(中國)經(jīng)濟研究院院長唐立久設(shè)計了一套新疆油氣資源開發(fā)稅收補償機制。包括：建議給予新疆石油、天然氣調(diào)配權(quán)，國家適當(dāng)增加原油、天然氣在新疆本地留存份額；將在新疆的央企由分公司調(diào)整為子公司，實現(xiàn)在新疆本地繳納稅收；改油氣資源稅由從量計征為從價計征；對管道進口原油在新疆加工環(huán)節(jié)的增值稅全額留疆。

　　唐立久對記者坦言，上述方案實施的難度很大，但部分油氣調(diào)配權(quán)和資源稅改革有望實現(xiàn)。2007年9月，國務(wù)院下發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于進一步促進新疆經(jīng)濟社會發(fā)展的若干意見》，提到“新疆是西部地區(qū)經(jīng)濟增長的重要支點”、“到2020年，新疆將建成全國大型油氣生產(chǎn)和加工基地”。

　　據(jù)了解，三年前的這份文件也曾提到在新疆進行資源稅改革，但因觸及中央與地方、地方與央企之間的利益分配而遲滯。

　　按現(xiàn)行資源稅條例，資源稅的應(yīng)納稅額，按照應(yīng)納稅產(chǎn)品的課稅數(shù)量和規(guī)定的適用稅額標準計算。“現(xiàn)行從量定額征收的方式無法使地方財政享受資源價格上升帶來的利益，同時地方政府還要承受由資源開發(fā)帶來的環(huán)境問題。”王東告訴記者。

　　記者在新疆實地采訪發(fā)現(xiàn)，能源開發(fā)利用在一定程度上是建立在犧牲生態(tài)和環(huán)境為代價的基礎(chǔ)上，也是導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境惡化的一個重要原因。如新疆石油、天然氣的開采每年都在2000多萬噸、幾百億立方米的規(guī)模，因開采形成的地窟必然要用水填充，而新疆水資源總量本就不足，將進一步加劇新疆水資源危機。

　　王東認為，新疆資源稅的比重僅占稅收收入的1.6%。資源稅占的比重過低，與新疆資源開采規(guī)模的增長不適應(yīng)。

　　自2007年以來，資源稅改革呼聲三年有余，今年又被認為是推出改革方案的時間窗口。市場分析認為，資源稅改革的大方向仍是“從計量征收到計價征收，提高資源產(chǎn)品稅負水平”，但具體到原油、天然氣、煤炭等資源產(chǎn)品，提高到多少需要權(quán)衡各方面的因素。

　　財政部一位官員曾公開表示，改革擬將原石油資源稅稅率定為10%，初期按5%征收。唐立久告訴記者，依此方案，若國內(nèi)原油價格以每噸5000元計算，按10%的稅率征收，新疆2009年產(chǎn)原油2518萬噸，資源稅將高達125.9億元，減半征收也達62.9億元。

　　2010年新疆維吾爾自治區(qū)本級財政只安排了資源稅6.7億元的預(yù)算收入，但新疆維吾爾自治區(qū)財政廳廳長彎海川建議，認真做好資源稅從價計征改革前期準備工作，研究完善與新政策相適應(yīng)的征管措施。

　　“兩大戰(zhàn)略”的現(xiàn)實考驗

　　“一白(棉花)一黑(石油)”是“九五”計劃時對新疆經(jīng)濟貼切的形容，現(xiàn)在要加上天然氣和煤炭等礦產(chǎn)資源。從東邊的哈密到西邊的伊犁，從南疆的拜城到北疆的昌吉，在新疆大漠166萬平方公里的土地上，已發(fā)現(xiàn)礦種138種。其中煤炭資源預(yù)測儲量達2.19萬億噸，占全國預(yù)測資源總量的40%以上。

　　一片片戈壁灘，底下卻是煤的海洋。距離哈密市八十多公里的三道嶺露天煤礦區(qū)，隨處可見高聳的煤爐，汽笛嘶鳴、電鏟轉(zhuǎn)動的隆隆聲。四座不同的礦井，以年產(chǎn)850萬噸的開采量，讓這里成為目前新疆向外調(diào)煤的主要礦區(qū)。

　　唐立久告訴記者，相對于國家對油氣資源的絕對控制地位，自治區(qū)政府在煤炭資源開發(fā)方面擁有較大的自主權(quán)。在“大企業(yè)大集團戰(zhàn)略”指引下，中煤、新汶、潞安、神華等企業(yè)云集吐哈、準東、伊犁、庫拜四大煤炭基地，規(guī)劃建設(shè)一批煤電煤化工項目，投資總額超過1000億元。

　　隔壁內(nèi)蒙古自治區(qū)鄂爾多斯市“坐擁煤炭、狂奔發(fā)展”的今天或是新疆四大煤炭基地的明天。但是，新疆一個明確的發(fā)展方向是：煤炭資源的開發(fā)，不可能只是簡單的初級產(chǎn)品輸出，增加煤炭資源開發(fā)的附加值，最有效的還是發(fā)展煤電煤化工。不過，近年石油價格的持續(xù)高位增加了石油化工的生產(chǎn)成本，從而大大提高了煤化工產(chǎn)品的競爭力，高高在上的原油價格催生了國內(nèi)煤化工投資的熱情。而且發(fā)展煤電煤化工需要正視來自社會環(huán)境的承受力。

　　事實上，2008年7月30日，新疆就與河北、山西等六省區(qū)一起，在國家發(fā)改委首次公布的節(jié)能減排評價考核結(jié)果中，被認定未能完成2007年節(jié)能目標。

　　2009年，在金融危機和“7·5”事件雙重影響下，新疆維吾爾自治區(qū)克服困難，艱難實現(xiàn)8%的增長目標。但長期依賴能源開發(fā)中形成的高投資、高消耗的增長也面臨現(xiàn)實考驗。

　　“生態(tài)環(huán)境是新疆未來經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的底線。”唐立久說。公開資料顯示，新疆沙漠、戈壁、荒漠面積占到60%以上，平原綠洲面積約占總面積的4%，森林覆蓋率僅為2.94%，是典型的綠洲經(jīng)濟，生態(tài)環(huán)境脆弱。

　　唐立久認為，實現(xiàn)新疆經(jīng)濟的“跨越式發(fā)展”，不僅要實現(xiàn)GDP和地方財政收入的快速增長，而且著力點要立足于建構(gòu)造血經(jīng)濟機制和改善民生。

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