《深圳綜合配套改革總體方案》將在行政管理體制改革方面作出新探索

　　分隔特區和非特區的長達84.6公里的“二線關”或將隨著特區擴容被撤銷

　　本報記者 周敏 吳江 崔朝陽

　　昨天公布的《深圳綜合配套改革總體方案》(以下簡稱《方案》)，確定了深圳下一步改革開放的六個重點突破方向，涉及經濟體制改革、社會領域體制改革、行政管理體制改革、完善自主創新的體制機制等重點領域和關鍵環節，多項改革齊頭并進。

　　深圳市政府有關人士稱，深圳的改革開放到了一個新的發展階段，需要在更高層次、更高水平上來處理發展的問題。這些重點就是深圳推進改革開放，實現新一輪大發展的主攻方向。

　　據悉，為使改革順利實施，深圳市將成立綜合配套改革領導小組，負責組織實施《方案》落實，并要求各區政府、各部門根據《方案》的相關要求，制定具體的實施方案，并提請國家發改委牽頭，對綜合配套改革試驗進行評估和督促檢查。

　　關鍵：精簡行政層級；公務員能進能出、能上能下

　　在經濟建設中取得輝煌成績的深圳，將在行政管理體制改革方面作出新探索。《方案》提出，深圳將整合政府機構，完善大部門管理體制，并適當調整行政區劃，縮短管理鏈條。

　　完善大部門管理體制成為深化行政管理體制改革的重點。《方案》指出，完善大部門管理體制，要按照職能有機統一的原則，優化政務流程，整合政府機構，完善大部門管理體制，實現政府職能、機構與人員的合理配置。建立健全決策、執行、監督既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制。實現決策相對集中，執行專業高效，監督有力到位。《方案》提出，深圳將深化行政管理體制改革，率先建成公共服務型政府。

　　同時，深圳還將探索城市行政區劃及管理體制改革，適當調整行政區劃，推進精簡行政層級改革試點，縮短管理鏈條，提高行政效率，實現一級政府三級管理，創新現代城市管理模式，提高城市精細化管理水平。

　　公務員改革率先在公安系統突破

　　《方案》還提出，深圳將創新公務員管理制度，實施公務員職位分類管理，建立健全公務員職位說明書制度，對公務員中專業性強的職位和輔助性職位實行聘用制。探索實行公務員能進能出、能上能下的管理體制。進一步深化公安隊伍專業化改革，完善相關配套政策。

　　2008年，深圳正式被國家批準為全國公務員分類管理改革的首個試點城市。據深圳市人事局局長王敏透露，今年深圳將全面啟動行政機關公務員分類管理試點，行政機關公務員將分類歸入綜合管理、行政執法、專業技術三大職類。并根據不同類別職位的特點，制定配套管理制度，完善公務員錄用、晉升、交流、培訓、工資、考核等各項管理環節。目前，深圳公務員職位中綜合管理和行政執法的自然分類已經比較清晰。

　　深圳的公務員分類管理改革在公安系統率先取得突破的。《方案》提出的深化公安專業化改革就是以分類管理為核心理念。據介紹，深圳有40000多名公務員，其中20000名左右是公安系統的。如果按照一般的考核晉升途徑，不可能有那么多的領導崗位。而公安專業化改革則是要根據不同系統、不同類別的職位，采用不同考核管理辦法，讓各類人員能夠各得其所，可以憑借技能和工作時間長短獲得應得的待遇。

　　公安專業化改革，已經草擬了職位設置與管理、考試錄用管理、任職定級、職務任免與職務升降、能級管理等六個配套文件，并初步建立起與專業化改革相適應的有別于綜合類公務員的獨立薪酬制度。

　　事業單位主要負責人不再確定行政級別

　　事業單位改革是行政體制改革的重要內容。深圳從2007年起就開始進行事業單位改革。在人員運作上，取消行政級別和干部身份，推行職位職別制度和績效管理制度，其結果可使政、事之間真正實行分離；在財政供養方式上，從過去的“以人定費”改為“以事定費”，政府購買服務。根據《方案》要求，深圳還將進一步試點關于事業單位管理體制和運行機制改革。

　　社會領域改革

　　取消關內關外，擴大特區范圍有望

　　關鍵：解決“一市兩法”問題

　　近年來，深圳上下一直有將寶安、龍崗兩個在“關外”的行政區域劃入特區范圍管轄，從根本上解決深圳法律適用上“一市兩法”問題的呼聲。早在2003年的十屆全國人大一次會議上，原深圳市人大常委會副主任張余慶等32名全國人大代表聯名提交相關議案；2004年召開的全國十屆人大二次會議上，61名廣東代表團代表再次聯名提交議案。

　　這一呼聲在《方案》中也得到了明確的回應。《方案》在推進社會領域改革部分明確提出：積極研究將經濟特區范圍延伸至深圳全市，解決“一市兩法”問題。

　　1992年7月1日，深圳市獲得授權立法權限，即特區立法權。2000年7月1日，深圳被授予“較大市立法權”，可以制定地方性法規。深圳由此成為一個擁有雙重立法權的特殊的城市。這兩種立法權的區別明顯，用較大市立法權制定的法規適用于全市范圍。而利用特區立法權制定的法規僅在經濟特區內適用。由此而引發的后果，讓特區頗為尷尬：特區外居民雖與特區居民同為深圳市民，但在養老保險等方面的待遇迥然不同；有關高新技術產業園、創業投資等特區法規和相關優惠政策特區外可能就沒法實施。

　　據介紹，深圳目前下轄6個行政區和光明新區，其中寶安區、龍崗區和光明新區地處經濟特區外，總面積1553平方公里。《方案》中的提法得以落實，深圳的特區面積將擴大到1900多平方公里，擴大近5倍。

　　根據《方案》，綜合配套改革的有關內容超出國家有關規定的，由深圳市人民政府依法定程序報請審批。將經濟特區范圍延伸至深圳全市，解決“一市兩法”問題，并不是深圳所能解決的。有專家表示，預計深圳將很快會有動作，向中央申報。這一呼聲寫入《方案》，表明中央對此肯定，實現特區內外一體化有希望。

　　經濟體制改革

　　積極支持在深圳設立創業板市場

　　關鍵：創新金融品種和經營模式；探索資產證券化

　　作為深圳四大支柱產業之一，深圳金融行業的規劃發展備受關注。據深圳市常務副市長許勤介紹，根據《方案》，深圳將從九個方面著手建立金融改革創新綜合試驗區。

　　一是進一步發揮深圳證券交易所的作用，發展壯大中小企業板市場，積極支持在深圳設立創業板市場和場外交易市場，加快構建多層次資本市場。

　　二是探索在深圳設立本外幣債券市場。

　　三是大力發展期貨交易，整合規范發展各類產權市場。

　　四是支持銀行、證券、保險、基金、期貨等機構在符合有關法律法規及行業監管要求的基礎上，創新金融品種和經營模式。

　　五是積極探索房地產、高速公路、碼頭、電力等資產證券化。

　　六是加快發展金融后臺服務產業，建設輻射亞太地區的金融后臺服務基地。

　　七是積極探索發展創業投資引導基金、股權投資基金。

　　八是發展小額貸款公司和民營中小銀行，完善中小企業融資服務體系。

　　九是探索和建立加強金融監管的有效模式，防范和化解金融風險。

　　眾所周知，國際金融危機很大程度上源自金融衍生品創設不當，深圳敢于在此時提出金融品種和經營模式的創新，《方案》的這一表述再次展現出了“敢吃螃蟹”的勇氣。 

　　值得特別關注的是，《方案》提出深圳要積極探索房地產、高速公路、碼頭、電力等資產證券化，這一金融改革創新將具備重大突破性。專家普遍提出，資產證券化有助于發展資本市場，它不僅加快了銀行、證券、信托等金融市場融合，增強銀行信貸資產的流動性，而且也增加了金融市場的品種，降低整個金融市場的系統風險。同時資產證券化將商業銀行的貸款轉換成證券，提高了變現能力，使投資者也可以從資產收益中“分得一杯羹”。

　　在深化經濟體制改革方面，《方案》還部署了諸多改革重點。比如加快建立公共財政體系，促進特區內外協調發展；開展地方稅制綜合改革試點；進一步放開社會投資領域；深化土地管理制度改革，加快包括工業樓宇在內的房地產流轉，探索產業用地租售并舉的多元化供應方式。

　　深港緊密合作

　　錯位互補共建全球性四大中心

　　關鍵：加快推進深圳居民往來香港的便利措施

　　《方案》提出，深圳將與香港功能互補，錯位發展，推動形成全球性的物流中心、貿易中心、創新中心和國際文化創意中心，并在八個方面加強與香港的合作。

　　深圳市常務副市長許勤表示，將通過全面推進深港緊密合作、融合發展，提升城市功能，優化生產力布局，增強輻射帶動能力，在粵港澳共同打造亞太地區最具活力和國際競爭力的城市群中發揮主力軍作用，為粵港澳成為全球最具核心競爭力的大都市圈之一提供強有力的支撐。

　　許勤說，深圳將在八個方面推進與香港的合作：第一是要加強金融領域的合作，深圳和香港方面應該說各自有比較優勢，加強合作有利于深港兩地的發展。第二是加強海港和空港合作，加快深港機場合作進展，進一步加強深港在高端航運服務領域的合作，打造世界級的港口群。建設全球資源配置功能的物流樞紐，亞太地區最重要的多式聯運中心和供應鏈管理中心。第三是加強深港的商貿合作，創新商業模式，共同打造具有商業貿易、展示推廣、旅游休閑功能的世界級商貿中心。第四是加強深港文化創意產業合作，成為中國文化和創意產品走向世界的先鋒。第五是加強深港社會、科技、教育、衛生領域的合作。這些領域兩地合作非常緊密，比如深港創新圈目前就得到了非常有力的推動，取得了很好的成效。第六是加快推進深港城市規劃、交通、信息、能源等重大基礎設施的對接和建設。實現資金、貨物、信息等要素流動更加便捷和安全有序。加快推進深圳居民往來香港的便利措施。4月1日起深圳戶籍的居民已經可以一次簽注一年多次往返，為兩地的交流合作提供了很大的便利。相關的便利措施通過綜合配套改革實施還將進一步推進。第七是加快推進前后海地區規劃建設和體制創新。前后海地區規劃已經納入《珠江三角洲改革發展規劃綱要》，要把它作為加強與港澳合作和參與東盟自由貿易區的載體。第八是健全深港澳打擊走私的合作機制，促進經濟健康發展。

　　■鏈接

　　為何未提共建

　　全球金融中心

　　此前輿論熱炒的“深港共建全球性的金融中心”此次并沒有出現在《方案》中，有人提出，《方案》中沒有再提建立深港金融中心的說法，是有意與上海金融、航運雙中心相區別。也有專家分析，中央或許是從經濟安全的角度，未采用該提法。

　　香港大學中國金融研究中心主任宋敏認為，香港的國際化程度高，法律環境健全，專業性人才齊全，這些都是其優勢所在。而深圳在“對內”方面也有其優勢。但其中的一個隱憂就是，香港已經是一個完全國際化的市場，資金流的進出沒有多少阻力，如果深圳在和香港的合作中缺少警惕，很有可能成為中國金融體系的一個口子，使得國際熱錢以合法的形式沖擊我國的經濟安全。

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