《深圳綜合配套改革試驗總體方案》于5月初獲國務院正式批復。其所涉及的數項改革中，行政管理體制改革被列為首位。

　　一個明確的信號是，深圳在2003年大張旗鼓開始卻又悄無聲息流產的“行政權三分”改革，即將重啟。

　　“行政權三分”，是將政府職能部門分為決策部門、執行部門、監督部門三大板塊，各自運行。

　　決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調，這是改革期望達到的目的。但實際操作上將會面臨機構撤并、部門定級等阻力。

　　作為繼濱海新區、浦東新區之后的中國第三個全國性綜合改革配套區，《深圳綜合配套改革試驗總體方案》(以下簡稱《方案》)已于5月初獲國務院正式批復。

　　這一《方案》從年初深圳市正式遞交至批復歷時不到半年，與前兩個綜改區的漫長等待不可同日而語，堪稱“深圳速度”。

　　《方案》的操刀者，深圳市委副秘書長、政研室主任蒙敬杭日前對本報記者確認，深圳已定于本周在國務院新聞辦公室召開發布會正式公布《方案》全文。x

　　行政管理體制改革居首

　　將政府職能部門分為決策部門、執行部門、監督部門三大板塊，各自運行。

　　本報記者從多個權威渠道獲悉，在《方案》涉及的數項改革中，行政管理體制改革被列為首位。

　　本報記者獲悉，在《方案》涉及的行政管理體制改革中，延續了之前《珠三角改革發展綱要》中的表述，即“按照決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的要求，在政府機構設置中率先探索實行職能有機統一的大部門體制”。

　　深圳市社科院院長樂正對本報分析，這意味著深圳將在全國率先探索全新的政府架構，即將政府職能部門分為決策部門、執行部門、監督部門三大板塊，各自運行。

　　深圳大學管理學院教授馬敬仁是深圳“行政權三分”改革最初的設計者之一。他回憶稱，2003年深圳市在廣東省十屆人大一次會議上宣布，其即將成為中國惟一推行“行政權三分”試點改革的城市。

　　6年前改革無果而終

　　由于規劃中決策部門的級別較高，其數量也“越協商越多”。最終的方案已經不再是當初意義上的“行政三分”，改革也就此沉寂。

　　馬敬仁說，按照當時的思路，深圳將對政府部門進行撤并和調整，設置若干決策局、執行局和一個監察局，時任深圳市市長的于幼軍曾解釋三大板塊的定位分別為“決策局只有決策權而沒有執行權；而執行局只有執行權沒有決策權，監察局和審計局將作為監督部門直屬市長管轄。”

　　這一既符合如香港、新加坡等先進城市經驗、也符合十六大報告中“按照精簡、統一、效能的原則和決策、執行、監督相協調的要求，繼續推進政府機構改革”原則的改革思路卻在披露后面臨著巨大的壓力。

　　而更大的阻力則在于，改革思路幾乎是將現有的政府架構推倒重來，深圳市政府的協調工作復雜而難以推進。改革的另一設計者、汕頭大學法學院院長杜鋼建回憶，如果按照最初的思路，至少有五分之一的正局級部門將被撤銷或合并，這無疑會帶來人事安排的巨大障礙。

　　馬敬仁舉例稱，由于規劃中決策部門的級別較高，其數量也“越協商越多”，“最開始我們的規劃是3個，后來一下成為12個，最后變成了21個”。從這一點來說，最終的方案已經不再是當初意義上的“行政三分”，改革也就此沉寂。

　　機構撤并將在所難免

　　細則尚在制訂當中，“現在還并沒有定案”。但可以肯定的是，現有政府架構將被再次打破，機構的撤并也在所難免。

　　時間來到6年之后，大部制改革在中央層面全面鋪開，部委的大工業、大衛生、大交通格局已初見雛形，深圳重啟改革的時機也已經成熟。

　　樂正分析稱，深圳無疑是全國最有條件率先實現決策權、執行權、監督權“三分”的城市，“這一方面是因為作為特區，深圳是國內市場經濟體制最為完善的地區，這必然會反映到政治層面。另一方面，經過多次機構改革和試探，深圳市政府和公眾對于大部制都已經并不陌生，這也是中央會這么快對深圳遞交的方案進行批復的原因。”

　　據本報記者了解，在《方案》公布后不久，深圳將會出臺一個針對《方案》的三年工作規劃，而其包含的各項改革則會根據項目陸續推出配套細則，當中就涉及備受關注的大部制改革究竟如何操作。

　　中山大學政務學院行政管理學系主任倪星向本報記者回憶，去年年中其曾在一次內部會議中聽到深圳市編辦的相關人員介紹思路，“主要方向是市長層面僅設置一正一副，其他副市長則各自牽頭成立決策委員會，下面再設置各個執行局，而將現有的監察局和審計局等合并成立監察委員會。”

　　但是這一思路究竟是否是最后方案尚存疑問，馬敬仁認為這只是“方案之一”，樂正也強調配套細則尚在制訂當中，“現在還并沒有定案”。但可以肯定的是，現有政府架構將被再次打破，機構的撤并也在所難免，“我們會分流一部分人，再自然精簡一部分”。樂正說。

　　機構如何定級成為阻力

　　理想中決策與執行的關系應為合同關系，而非上下級關系。本次改革很有可能將按照決策、執行、監督平級的模式來推進。

　　本報接觸的各方人士均認為，深圳重啟“行政三分”的改革最大阻力，依然在于機構的數目以及定級。

　　馬敬仁分析稱，從上次經驗來看，決策部門想要實現一步到位的劇減已基本不可能，“現在有21個部門，我們可以先微調，比如調到15個到18個，下面再設置相應的執行局，這樣改革的阻力最小，也可以漸進達到目標”。這些部門將按照大行業大系統的原則來進行運作，“比如發展與改革局是典型的純決策部門，再比如規劃國土系統，規劃屬于決策局，而住宅和國土就肯定屬于執行。”

　　三大類部門的“定級”則存在一定悖論。倪星解釋稱，“毫無疑問如果決策部門的行政級別較高，會比較有利于協調，但是這樣又會增加阻力，比如執行部門的局長就會想，為什么我比決策局的局長要低半級或者一級？”

　　樂正透露，為了避免上次改革的歷程重演，深圳本次改革很有可能將按照決策、執行、監督平級的模式來推進，“如果職能分工夠明確，就不會存在決策指揮不動執行的問題。”馬敬仁則認為，理想中決策與執行的關系應為合同關系，而非上下級關系，“每年執行局要給決策局簽訂行政合同，當中就規定了今年的任務，然后監察局再按照合同的完成情況來考察績效。”

　　在去年全國兩會上公布的國務院機構改革方案中，時任國務院秘書長華建敏曾用改革不可能“畢其功于一役”來形容機構改革的復雜性。馬敬仁也說，深圳的改革不可能一步達到外界的期望，“中央給深圳先行先試權，也正是探索一條可行的路徑，而非寄希望于一蹴而就”。

　　■ 延展

　　改變1　逐步取消區政府

　　多位相關人士還對本報記者確認，在《深圳綜合配套改革試驗總體方案》中，明確深圳將“探索城市行政區劃及管理體制上改革”，即“適當調整行政區劃，推進精簡行政層級改革試點，實現一級政府三級管理，創新現代城市管理模式”。

　　現有中國城市的行政層次均為“兩級政府、四級管理”，即市政府、區政府、街道辦、社區，前兩者為行政政府，后兩級則為政府派出機構。根據規劃，深圳將逐步取消區政府，將其也改為政府派出機構。

　　對于撤銷區級政府帶來的人事變動，本報記者所接觸的人士均未正面回應。如樂正就表示，“區長們依然會工作，級別不會發生改變，只是名號可能有所不同”。馬敬仁則透露，按照現有部署，深圳將采取“兩級政府、三級管理”作為過渡模式，即將街道辦和社區合并管理。

　　深圳市委書記劉玉浦曾表示，深圳將通過為期5年的改革，到2013年建立全新的公共服務型政府，這一時間表比全國目標提前7年。

　　改變2　特區覆蓋“關內外”

　　此外，《深圳綜合配套改革試驗總體方案》中還提及將“深圳經濟特區”覆蓋整個深圳行政區劃，這意味著在深圳持續20年的“一市兩法”局面將會改變。

　　深圳人習慣用“關內”“關外”區分是否為深圳經濟特區。“關內”包括羅湖區、福田區、南山區、鹽田區，“關外”則包括寶安區、龍崗區、光明新區。目前深圳市人大通過的所有涉及深圳經濟特區的地方性立法均只適用于“關內”。樂正表示，這一現象雖然在現實中已經逐步被突破，但關內外的劃分依然給深圳發展帶來了制度性的障礙。

　　樂正還透露，雖然將“關外”劃為特區在方案中有所涉及，“但是這個不是短期的問題，不會很快實現。”

　　本版采寫/本報記者 李靜睿

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