《財經》記者 范軍利 常紅曉

    浙江各地涌現的農民住房抵押貸款試驗，對全國集體建設用地流轉具有標志性意義

　　“有了這個政策，以后我們嘉興的農民自家的房子就可以去抵押貸款了�！�11月29日，浙江省農信聯社嘉興辦事處辦公室主任陳春鴻對《財經》記者說。

　　陳春鴻所說的政策，是指10月8日，嘉興市政府下發的《嘉興市農村合作金融機構農村住房抵押借款、登記管理暫行辦法》(下稱《辦法》)。依照《辦法》，嘉興農民可以自己的農村住房為抵押，從嘉興市農村合作銀行獲得貸款。該《辦法》自11月1日正式實施。

　　陳春鴻告訴記者，目前嘉興百分之七八十的農戶有經營性收入。這些農民對資金的需求量很大，由于缺乏抵押物，他們以往難以獲得銀行貸款。嘉興市《辦法》的出臺將改變農民融資難的現實。

　　不過，一些研究農村土地問題的學者更關注房屋抵押背后的農地問題。按照上述《辦法》，如果農民到期不能償還貸款，銀行就可能收回農民的房屋；而房屋屬于不動產，收回農民的房屋，就等于收回了農民的“宅基地”。一位農村問題專家對《財經》記者評論說，這個政策，“其實等同于試行農村宅基地抵押”。

　　嘉興突破　

　　依照現行《土地管理法》，中國農村土地屬于集體所有，農民宅基地也不例外。

　　在農村，農民“貸款難”長期難以解決，很大的原因就是農民沒有合格的抵押物。銀行出于防范風險的考慮，不給農民貸款。農村宅基地本是最好的抵押品，但現行《擔保法》明確規定，農村宅基地不能抵押。近年來諸多國務院文件也禁止城里人到農村購買宅基地。這等于剝奪了農民對宅基地的處分權。

　　其實，盡管法律上宅基地屬于“集體所有”，但由于農民的房屋建筑在宅基地上，農民實際占有并支配這些宅基地。作為一種不動產，宅基地一直被農民視為自己的家產。進入上世紀90年代后，土地管理部門給農村宅基地發放了“農村集體建設土地使用證”，進一步確認了農民的宅基地權利。盡管如此，宅基地仍然不能進入市場公開買賣，使得農民最重要的不動產變成了“沉睡的資本”。

　　嘉興《辦法》的核心內容是，在嘉興市范圍內，擁有農村住房所有權的個體工商戶或具有完全民事行為能力的自然人，均可以農村住房抵押擔保方式申請貸款。在辦理抵押手續后，農民可獲得期限不超過五年的抵押貸款，貸款額度則不超過農房評估價值的70%。該《辦法》經辦銀行僅限于嘉興市農村合作金融機構。

　　很多專家對嘉興市政府制定出臺上述《辦法》贊同有加，認為是地方政府的一種“制度創新”，為宅基地進入建設用地市場“開了口子”，可能推動整個農村宅基地制度的改革創新。

　　也有反對者認為，這一《辦法》違背《擔保法》，甚至有違憲之嫌。

　　據記者在嘉興采訪了解，上述文件實施已滿一個月，至今尚未發放任何一筆貸款；其原因就在于農民住房抵押的手續不全，房產管理部門無法為其辦理房屋證，也不能為其辦理抵押貸款登記。

　　在嘉興市農民住房抵押貸款試點區——秀洲，房地產管理部門一位金姓官員告訴記者，嘉興市文件下發后，區里正在加緊研究有關農房抵押貸款的具體操作細節，很多問題有待厘清。

　　近年來，嘉興市政府千方百計推動“金融支農”，發展農村經濟。該《辦法》也被認為是“金融支農”的一種嘗試。

　　但面對農民房屋抵押，房管部門依然存在諸多顧慮：在土地證、房產證兩證不全情況下，抵押手續如何辦？抵押后發生糾紛怎么辦？

　　為了配合上述“農房抵押”試點，目前，嘉興市秀洲區房管處正制定有關發放農民住房所有權證的細則，預計12月初可成型。據悉，農民住房產權證跟城鎮房產大體一致，惟一的不同在于，農民住房產權證上注明“此證僅用于向農村合作金融機構辦理抵押貸款時使用”，不能作其他用途。

　　作為嘉興市農民住房抵押貸款文件的起草者之一，浙江省農信聯社嘉興辦事處陳春鴻對“集體土地使用權無法實現抵押”的解釋是：嘉興的《辦法》僅把集體土地使用權固定在銀行，并沒有上市流轉�！半m然住房是抵押出去了，但它并沒有進入流通領域，并不違反政策”。

　　但據嘉興市《辦法》第三條，“借款方到期不能歸還借款本息時，農村合作金融機構有權依法處置其抵押物作為優先受償”。對此，一位業內人士提出：“既然銀行可依法處置，這就意味著，作為抵押物的農民住房已經轉手，那么宅基地怎么辦？”

　　嘉興市文件第三十三條規定，“抵押借款合同發生糾紛時，借貸雙方應及時協商解決，協商不成的，任何一方均可向合同管理機關申請調解或仲裁，也可向人民法院起訴�！�

　　陳春鴻同時認為，只要嘉興農村信用聯社對所發放的農房貸款能夠給予科學的風險控制，農房抵押貸款不會最終進入訴訟程序。陳相信，只要農民的收入提高，農民也不會欠貸不還。

　　溫州“農房按揭”

　　其實嘉興市政府的設計，并非最早。在浙江的溫州、湖州等地，也先后出現民間自發或政府推動型的農民住房抵押貸款試驗。業內人士稱，浙江各地涌現的農房抵押貸款試驗，對全國集體建設用地流轉具有標志性意義。

　　早在上個世紀末，溫州就有私下的農房抵押貸款。12月4日，溫州市銀監局副主任曹光群告訴《財經》記者：“目前，除了溫州市農村合作金融機構，商業銀行也正在嘗試農房抵押貸款�！�

　　據悉，工商銀行蒼南縣支行從今年5月開始試辦集體土地性質的房產抵押貸款，計劃今年發放貸款1000萬元以上。該試點放寬了農房貸款擔保條件，要求“集體土地房產抵押+房產所在地村民保證”，以此探索實現抵押權后變現農房資產的機制。

　　工行蒼南縣支行的試點要求，農民房屋抵押貸款，必須由村委會出具同意該房產在村級范圍內轉讓的相關證明文書；與此同時，縣房管部門也準予對農村集體土地的房產實行抵押登記。但由于該項貸款無法獲得相關部門的支持，最近兩月來甚至未發放過一例。

　　工行蒼南縣支行人士表示，這是由于涉及農村集體土地抵押，房管部門拒絕為農民辦理房產證。后經協調，政府房管部門要求在辦理農房所有權證前，抵押銀行必須出具“抵押無效時，房管局不承擔責任”的書面承諾。

　　值得注意的是，與工行不同，溫州農信聯社近期卻悄然展開了新一輪試驗。據記者了解，蒼南縣農村信用聯社去年已率先開辦農房按揭貸款業務，至今已投放了5000萬元“新家園”農民康居貸款，農民的住房也可辦理按揭貸款。

　　蒼南縣農村信用聯社理事長陳宏強表示，受制于現行農村土地制度，農民住房按揭貸款是一個“冰點”。蒼南農信社之所以敢對符合新農村建設規劃的“農村住房和公共基礎設施建設”發放貸款，主要是因為取消農業稅后，農民收入增長迅速，開發農村金融市場風險有所降低。

　　“只要符合新農村建設規劃的，即使沒有產權證也可貸款。”陳宏強表示。而所謂“新家園”農民康居貸款，是一種建房戶聯保貸款，主要針對縣域內有規劃、有批文的農戶建房發放。貸款期限五年以內，額度限于建房投資額的50%。

　　湖州“權變之計”

　　記者在浙江采訪時了解到，湖州市政府早在2001年，也曾開始嘗試為農房抵押貸款提供制度平臺。當時，湖州市政府曾下發《湖州市區農村農民房屋抵押登記辦法(試行)》，用于發展和規范相關的農房抵押貸款試點。

　　但由于種種復雜的原因，上述辦法并沒有真正得到執行。“2001年以來，我們曾登記過一批房產證，但據我所知，目前為止，還沒有人到我們這里辦過農房抵押貸款�！焙�州市規劃建設局房管處處長沈宏明說。

　　盡管如此，隨著浙江農村經濟的迅猛發展，農村住房私下轉讓現象相當普遍。現實的需求促使制度的創新。2007年初，在浙江省湖州市人大會議期間，周盛東、羅水法等11位市人大代表提出了《關于探索農民住宅流轉試點工作，解決新農村建設融資難問題的建議》。議案領銜人是周盛東。

　　周是湖州市德清縣信用聯社主任，對農民貸款難與農信社放貸難深有體會。他認為，湖州市農村經濟的發展，客觀上已要求解決農村住宅出租、買賣和抵押的問題�！澳壳稗r村閑置的宅基地比較多。有一部分農民已在城鎮買房居住，但農村的房子長期閑置。如果可以抵押，其房子的價值完全可利用起來。”

　　周盛東等人在上述議案中提出，應“支持農民通過住宅抵押形式融資”，“把其潛在價值變成擴大生產的貨幣價值，解決農民發展經濟資金不足問題”；“有關部門要按照《擔保法》的要求，在做好房屋權屬登記的基礎上，提供房屋抵押登記等服務，便于農民融資�！�

　　該議案建議，選擇市區城鄉結合部的中心村建立農民住房抵押貸款示范點，加快試點區域農民住宅兩證(土地證、房產證)發放工作。在明確產權的基礎上，建立宅基地流轉制度，突破原有農村宅基地流轉的政策限制，允許進入交易市場，和城市商品房、房改房一樣，合法上市轉讓。

　　該議案提交湖州市人大審議后，湖州市城建局立即做了專門調研。周盛東等得到的答復是，“農民住宅流轉，需要制定房產登記和法律處置的配套措施。目前農房抵押引起糾紛，法律上較難處置，但在貸款形式上可以試驗�！�

　　就在嘉興市政府《辦法》出臺一個多月后，11月27日，湖州市吳興縣農村合作銀行推出了《新農村農民住房抵押貸款試行辦法》，該貸款主要針對農民創業、消費等資金需求。

　　但據記者調查，吳興縣農村合作銀行的《辦法》，僅限于失地農民的安置房，而這些房屋多是樓房，與城市商品房沒有區別；惟一區別只是建在農村土地上，其實就是常說的“小產權房”。因此，吳興縣農村合作銀行的《辦法》實際上規避了“農村宅基地抵押”問題。

　　農地制度期待創新

　　嘉興市農房抵押貸款試點的前景還不明朗，但是土地學者對此非常關注，甚至樂觀其成。土地問題專家指出，農民宅基地本屬農民的私產，只是到1962年“人民公社60條”規定，宅基地才變為集體所有。如今“人民公社”早已不復存在，宅基地產權制度更不能“削足適履”。

　　事實上，近年來，全國范圍內的農民宅基地私下流轉已相當普遍，放開宅基地抵押的呼聲日高。據國土資源部勘測規劃院近年在北京郊區的調查，北京城鄉結合部大約有三分之一的宅基地都存在“地下交易”。據中國土地學會2001年調查，義烏市1997年4月至2000年，全市農村宅基地轉讓3223宗，85%以上都是私下交易，未辦任何手續。

　　學者分析指出，目前政策和法律不允許宅基地抵押，主要是決策層擔心放開宅基地買賣，會導致農民失去房屋，居無定所，影響社會穩定。但事實上，農民也是理性的，如果沒有穩定的收入，不會輕易把宅基地賣掉。

　　正是基于現實和歷史原因，剛剛實施的《物權法》已經列專章，明確把“宅基地使用權”定義為“用益物權”，也就是“財產權”。而在該法最后一次審議中，也取消了“農村宅基地不能流轉”的條款，只是說依照現行法律管理。立法者曾解釋，主要是為今后宅基地和農地產權改革預留空間。

　　據記者了解，國土資源部近年來一直在研究農村宅基地管理問題，并有望啟動《土地管理法》的修訂程序。在將來法律修訂中，農村宅基地產權改革將是重要內容之一。而早在去年下半年，國土資源部就受國務院委托，起草一份有關宅基地管理的政策性文件。目前該文件正在制定中，有待上報國務院。-