成都報道 本報記者 吳鵬

　　"中國地方政府創新獎"從2000年發起以來,至今走過了6年歷程。

　　該獎項反映出社會政治發展的需要,例如基層民主、服務政府、責任政府、法治政府等,從而成為中國大陸行政體制改革的重要推手。

　　本報記者跟隨項目專家組到各地調研,將刊發系列報道,包括湖北咸寧咸安區鄉鎮行政管理體制改革、山東乳山"全面推進黨內民主"、浙江義烏總工會社會化維權模式等。

　　2007年11月23日下午,成都市青羊區人大。

　　從五樓往下望,一根白色的網線從二樓的區財政局辦公室直伸上來,越過窗戶,連接上了姜遠光桌上的電腦。 姜是區人大財經辦公室的主任,自從2005年10月,青羊區人大與區財政集中支付系統實現了聯網以后,她每天就多了一個任務:對全區各部門支出預算的執行情況進行實時的"在線監督"。

　　"連根線很簡單,理念上卻是一個大轉變。"四川省人大常委會預算工作委員會的胥純說。 胥純指的是政府部門花錢的理念。"過去是哪個部門領導人的本事大,誰跟區長的關系好,誰就能多要到錢。""但是現在他們花錢有了緊箍咒。"

　　這是因為,四川省人大在2003年2月27日開始啟動"實時'在線監督'省級部門支出預算執行"項目并在四川省各區、縣人大推廣。 2007年8月,這一項目在"第四屆中國地方政府創新獎"初選中勝出,成為20個入圍項目之一。

　　"中國地方政府創新獎"于2000年由中央編譯局比較政治與經濟研究中心、中央黨校世界政黨比較研究中心和

北京大學中國政府創新研究中心聯合創辦。

　　在中國,納稅人并不能夠十分準確的知道政府究竟怎么花錢。"別說納稅人,僅靠目前每年例會審議報告和通過事后的預算執行報表監督政府的財政預算,人大也很難真正的監督好財政開支的執行情況。"胥純說。 而在政府所有的行政權力中,財政預算權又是體現政府行政權力最為集中、與民眾利益最為密切的權力之一。

　　胥純說,自己最近常讀的一篇文章是香港中文大學的教授王紹光寫的<從稅收國家到預算國家>。 那里面這么寫道:預算改革的目的是把一個看不見的政府變為一個透明的政府。

　　細化預算是關鍵

　　和國內的很多地方政府一樣,在2001年以前,四川省政府每年向省人代會提交的預算草案,支出方面也只是列到30個左右的"類"級科目,而這樣預算草案往往造成"外行人看不懂,內行人搞不清"的結果。

　　人大代表在執行預算監督的職能時,往往抓不住問題的實質。

　　"當時的人大會上,不少意見代表們說了也是白說,這使得我們意識到,只有細化預算、增加預算透明度,才是加強預算審查監督的關鍵。"胥純說。

　　這樣,在經過了2003年的項目啟動,2004年的省人大常委會批準通過之后,2005年的8月,四川省人大常委會預算工委與省財政廳國庫支付中心計算機的聯網終于得以實現。

　　四川省內的宜賓市、巴中市、成都市的青羊區、廣元市的青川縣等,也在其后開通了人大和財政的聯網,實現了人大對本級部門指出預算執行情況的實時在線監督。

　　現在,以四川黨政網(金財網)為平臺,在省財政廳網頁上增加人大預算工委信息查詢系統",經省財政 信息中心 授權后,省財政廳通過財政國庫支付中心給省級單位的各項支出,通過鼠標輕輕點擊之后進入,即可一目了然。

　　做為四川省人大常委會預算工委預算監督處特別安排的專職人員,陳娟每天的工作就是坐在電腦邊查看網上的情況,并定期將有關問題整理成<部門預算執行在線監督動態>,供省級人大常委會領導及有關部門參閱,再轉省財政廳督促省級部門整改。

　　她查看的內容包括:各省級單位(含下屬預算單位)使用資金的性質,預算科目和項目的名稱,資金的支付形式(直接支付、授權支付)、支付時間、支付金額、資金用途,以及收款人的名稱、賬號和開戶銀行等支付信息。

　　她在查看過各省級部門的支出預算執行信息后,結合省人民代表大會審查批準的部門預算及日常工作中所掌握的情況進行比較分析,就能夠發現預算執行過程中存在的問題。

　　"出現問題的主要是授權支付領域,違規資金主要分三種,改變資金用途,也就是拿打醬油的錢打了醋,二是未政府采購,三是支款用途不清。"四川省人大常委會預算工委預算審查處處長鄭樹全說。

　　未政府采購是指:年初的時候沒有編入預算,中間可以追加,但是有些部門兩樣工作都沒有做,沒有按照<政府采購法>的要求而擅自進行了采購。支款用途不清是指:有些資金從政府集中支付中心轉移出去了,但是未標明用途。

　　"比如有些標的是應付款,付出去了,但是干什么了卻不說,這就是以往容易形成違規違紀和可能會被非法侵占的問題資金的根源。"

　　除了以上三種,還有的就是部門內部劃轉的資金,相當于改變了資金的性質,把本該在監控范圍內的資金逃離監控。

　　"說白了,就是單位的變相小金庫。"鄭樹全說。

　　在記者拿到的四川省人大常委會預算工委2007年6-10月的"省級部門支出預算執行在線監督"情況統計表中顯示:財政總支出的金額是119.76億,筆數為108.851。其中授權支付的金額為51.56億元,筆數為94.655。內中違規資金總金額為7.346萬元,筆數為1.755。違規資金額度占授權支付資金的1.42%。

　　"從2007年6-10月的數據來看,有減少的趨勢,不過到了年終,按照我們的估計,這些數字又要增大了,因為各部門的預算資金的進度達不到,等著中央轉移支付的資金下來等等原因,加上我們預算體制本身的問題,這種情況在短期內得不到徹底的糾正。"鄭樹全說。

　　改革向前

　　在2007年6-10月預算監督中,四川省預工委及時發現了很多部門的問題:四川省人民檢察機關6月25日用"社會保障繳費"資金7萬元支付應由"商品和服務開支"的機房

裝修款;四川省團校6月18日用"工資福利支出-福利費"資金1.06萬元支付應由"商品和服務支出"開支的水費;四川省公安廳用預算內"辦公設備購置資金"支付四川省中普建設有限公司和支付四川正信建設工程造價事務所"審計費",使用"辦公設備購置資金"支付"考察費",另外預工委還對該廳用現金支付寬帶費、設備費、會議費和油料費等提出了質疑。

　　四川省公安廳很快給人大預工委發來了情況說明:支付工程款和審計費的辦公設備購置資金屬于上年結轉資金,今年預算安排為第二辦公區的改建資金,上述支付款項屬于該辦公區的改建工程用款;用辦公設備購置資金支付考察費則是因為疏忽,誤將考察費列入了"辦公設備購置資金"項目;使用現金支付電話費,是因為文件中列出的報銷現金的電話費都屬于偵辦案件所使用的移 動電話費,由辦案人員先自行支付后到各單位財務部門報銷;使用現金支付會議費是因為該項開支是除去會議食宿之外的雜項開支部分,屬零星開支,所以使用現金。

　　"各個部門還是非常的重視的,我們的工作一方面可以規范它們的財務狀況,而且可以有效地避免了秋后算賬的時候再去糾正錯誤的情況",鄭樹全說,"另外,隨著預算細化科目分類的推出,這些具體的科目在操作過程中涵蓋面是否全面和準確,也可以得到預算單位的具體的意見。"

　　來自部門反映的意見則大多集中在呼吁預算科目應該更科學和更有利于執行上。

　　四川省公安廳財務處副處長劉曉衛說:"每年的9月,就要編訂第二年的財政預算,等到第二年的三四月份通過了人大的審議之后,事實上各單位已經執行了一個多月了,這樣在年初無法預料到的一些情況都會變化,所以要想一分錢都不發生變化是不可能的。"

　　按照劉的說法,由于現今的預算制度改革走在了會計制度改革前面,這樣各個單位的財務處經常會感到無所適從。

　　四川省鄉鎮企業局財務處處長陳霜梅也在預工委組織的研討會上說:"比如各單位臨時工的工資、失業保險和公積金,殘疾人基金,還有提前退休職工的

住房公積金等等,政府預算科目里面沒有,但是法律上又要求我們必須這么做,這就形成了矛盾。"

　　研討會上有專家指出:這些矛盾的根源主要是因為在中國目前財政體制不完善,預算不統一。

　　盡管1994年中國就實行了分稅制改革,盡管從2000開始,已經開始了國庫集中支付、收支兩條線的預算制度改革,并且核心就是部門預算改革。但是一直到2004年,中國都還缺少一個覆蓋所有政府收支的、完整統一的公共預算體系。

　　以2004年為例,全國非稅收入規模大約為10523億元,相當于同期全國財政收入的39.8%。其中中央政府收入約為1627億元,占本級財政收入的11.2%,省及省以下各級政府收入共約8896億元,占本級財政收入的74.8%。

　　這些錢分散在千千萬萬個賬戶里面,沒有統一起來,很難控制。

　　"在這樣的情況下,我們每年的監管重點就必須放在200多種的專項資金和中央轉移支付的資金上面,監督非稅收入和體制外循環的資金比如國有資本和資產的經營收入等也是目前預算監控的難點",鄭樹全說。

　　不過從今年起,國務院決定試行國有資本經營預算,國企不再獨享利潤。這樣大約11000億的國有企業經營性收入,將有50%進入中央政府的財政預算,剩下的則用于進一步發展和投資的需要。

　　有專家建議,如果要加強人大的監督預算的職能,那么將政府的財政審批權放在人大可能是個現實的選擇,進一步將財政預算的監督結果向全社會公布也應該是題中應有之義。

　　"不過改革總是不斷的向前推進的,我們現在試行的人大在線監督應該說還不是成熟的機制,當前的覆蓋面也還不夠高,將來的改革發展方向應該是在人大組建一個審計工作委員會,專司預算監督的行權,這是我的看法。"胥純說。