張延龍

　　縣城的中心立著一座古裝老人的雕像，拱手而立，氣度雍然。那是伊尹——商朝的第一位宰相，也是史書記載的中國第一位名相。自古灌云境內就土地肥沃，河網密布，盛產魚米，素有“蘇北小江南”之美譽。“灌云是農業大縣”，一位灌云官員如是介紹。當地沒有什么成規模的產業——過去的幾年里，灌云一度是江蘇最窮的縣。

　　窮則思變，現在，一項看似“逆潮流”的實驗正在這個古代明相故鄉進行。與精簡鄉鎮機構職能的主流觀點相反，灌云嘗試著將許多縣級政府權力下放，讓鄉鎮“擴權放活”。

　　緣起

　　“上個月才最終定下來，灌云做的是財權、事權、人權的全面下放。”中共灌云縣委常委、縣委辦主任汪輝說。接受采訪時，汪輝手里始終捏著一份文件，這份10月15日才最終形成的《中共灌云縣委、灌云縣人民政府關于進一步擴大鄉鎮管理權限，增強鄉鎮發展活力的意見》被當地政府謹慎地標以“暫行”，盡管之前灌云就已經進行了一年有余的摸索探討。

　　汪輝說：“蘇北地區鄉鎮占大頭，縣域經濟的發展如果沒有鄉鎮的發展，難度非常大。”當地政府認為，要實現縣域經濟的發展，首先要壯大鄉鎮，而要推動鄉鎮經濟發展、帶動他們發展的積極性，首先應當擴權。

　　“有一次黨校的老師跟我們開玩笑，說鄉鎮現在是‘芝麻大的官，巴掌大的權，天大的責任’，對我們觸動很大，應該把鄉鎮解脫出來，逐步放開、搞活。”汪輝說。從去年開始，牽扯到灌云各鄉鎮、縣級管理部門的座談會開始分別召開，而這些座談會的主題卻又不盡相同，“對于鄉鎮座談會，我們問：你們要發展，需要把哪些權力下放給你們？對于縣一級的管理部門，我們開會討論他們的哪些權力可以下放。到今天形成這個文件，是實踐中形成的東西。”

　　2007年7月，時任中共江蘇省委書記的李源潮在中共江蘇省委辦公廳快報中看到灌云“擴權強鄉”的信息，他隨后做了批示：“擴權強鄉很有意義，請研究室調查一下。”當時“快報”中有關“擴權強鄉”的內容介紹說，灌云充分賦予鄉鎮分配權、發展權、主動權，只是現在形成文件的一個雛形。之后，江蘇省委研究室派了龐大的專家組，其中包括5名處長，前往灌云進行調研，中共連云港市委辦委派調研組進行了調查。

　　如果說在之前的摸索探討中，當地政府還有政策風險的擔憂，江蘇省和連云港市的調研報道無疑給灌云吃了定心丸——來自各個方面的反饋基本都是正面的。統計顯示，2006年和2007年上半年，灌云鄉鎮財政收入分別為1.64億元、2.09億元，同比分別增長77.8%、149%，并在2006年就有13個鄉鎮實現了收支有余。而在2005年底，灌云在江蘇各縣綜合排名還名列倒數第一，當地一位官員告訴記者，“今年灌云的綜合排名能上升4個位置”。

　　實驗

　　在前往灌云的路上，一位連云港出租車司機對記者說：“灌云人很懶”，他又補充了一句，“這幾年好了些”。經濟發展的滯后顯然不能歸結于一個“懶”字，在當地縣府部門的一位官員看來，這多多少少存有體制的原因，“現在鄉鎮發展的主動性很高，都想發展，但實際來看，政府調控的能力越來越弱，手段越來越少，越來越多的部門被垂直掉，作為一級政府的能力很弱，但鄉鎮承擔的責任還是很大，上面的要求很高，這是不對等的，也是很大的瓶頸制約因素”。

　　于是，此次灌云改革集中于 “還權、放權、授權”三種途徑，所謂“還權”，即將原來屬于鄉鎮的被縣級部門收上來的權力還給鄉鎮；“放權”，就是將縣級部門可以下放的管理權力放給鄉鎮；“授權”，就是將不能下放、縣級部門無暇顧及，但鄉鎮發展又確實需要的權力，由縣級部門授權委托鄉鎮執行。而主要涉及的權力，則包括了鄉鎮的發展決策自主權、財政相對獨立權、資源支配使用權、項目直接報批權、收益分配優先權、信訪問題扎口處理權、下延部分行政執法權、干部人事調配權等八個方面。

　　“其核心內容是鄉鎮的‘自主’和縣級政府向鄉鎮‘讓利’。”灌云一位鄉鎮官員說。

　　在服從全縣總體規劃的前提下，灌云的鄉鎮可以自行編制區域性發展規劃、制定鼓勵發展優惠政策、依法自行運作小城鎮改造和存量土地利用等。而對鄉鎮新上符合國家產業政策的工業項目和基礎設施建設、小城鎮改造等工程項目，則要求縣職能部門 “見章蓋章”，“鄉鎮直報上級部門審批”。

　　更多的優惠體現在“讓利”方面，按照文件，鄉鎮在縣經濟開發區新辦項目產生的經濟指標歸鄉鎮列統，稅收歸鄉鎮所有；縣城規劃區以外的鄉鎮進行小城鎮建設、

房地產開發等運作收益、建設規費70%歸鄉鎮，用于基礎設施建設；賦予財政相對獨立權。完善“鄉財縣管”管理體制，財力和資金調度向鄉鎮傾斜，鄉鎮財政收入超任務所形成的財力全部歸鄉鎮，并由其自主增加財政預算，自行安排財政支出。

　　目前中國鄉鎮一級政府財政的管理模式是“鄉財縣管”，這被不少人認為是“捆住鄉鎮手腳”，鄉鎮每辦理一筆資金，要在多人手中傳遞和審核，灌云則規定，對鄉鎮完成財稅任務的超收部分，全部歸鄉鎮所有，并根據財政增長幅度按一定比例增加鄉鎮財政支出預算。

　　“我們今年在基礎設施建設上的投資有1000多萬，過去根本沒錢這樣做。”中共灌云縣委常委、東王集鄉黨委書記王慶家告訴本報，在他看來，擴權的最大變化是鄉鎮的思路拓寬很多，“現在做事情比較主動”。

　　鄉鎮的人事權也做到了一定程度的下放，“鄉鎮的責任十分重大，但許多權力都被上收，如鄉鎮‘七站八所’都實行垂直管理，鄉鎮擔責卻無權管人管事。”王慶家說。現在灌云對中層干部，鄉鎮黨委有決定權，對科級干部，鄉鎮有建議權和主導權，“原則上按照鄉鎮黨委的意見辦”。2006年，灌云一個鄉鎮黨委書記調到其他地區，在該鎮領導班子配備上灌云縣委充分尊重了該鎮黨委的主導意見，將鎮長重用為黨委書記。

　　而這一系列政策，對鄉鎮財政增長最核心的內容，即促進了鄉鎮招商引資的積極性，“鄉鎮現在引來的企業和項目，都可以放在縣級開發區，但稅收還是歸鄉鎮，這樣一來鄉鎮的積極性比往年提高了很多，有的鄉鎮現在一個項目一年稅收就超過過去幾十年的發展，今年灌云全縣80%的項目都是鄉鎮引來的。”汪輝說，“有了錢，鄉鎮就能進一步改善環境，發展經濟。”

　　與此同時，灌云對政府工作人員還實行了所謂的“三三制”，意即1/3的政府工作人員外出招商，1/3的人員日常辦公，1/3的人員到農村、鄉鎮去服務新農村建設。結果發現，政府部門的工作效率也并沒有因此受到影響。王慶家向本報介紹道：“現在是鄉鎮政府增權不增人，并沒有增加人員編制，不會增加人事開支，是鄉鎮權力的回歸。”

　　改革

　　“不能保證實驗的內容全是對的，有八九分的東西對，就很好了，我們就應該繼續走下去。”汪輝說。事實上，對于鄉鎮機構改革的方向不僅一直是學界爭論的熱點，在不同地區的政府之間，意見也莫衷一是。重慶曾宣稱將逐漸撤消鄉鎮政府，但在浙江，一些鄉鎮的權力則正逐漸壯大，越來越多地發揮經濟建設和規劃區域經濟發展的能力。

　　中國的鄉鎮政府基本上是在1984-1985年間恢復重建的。20多年時間，曾進行過數次鄉鎮機構改革，一般都采取精簡機構、裁減人員的做法。但是，在每次“精減”之后，又會出現新的鄉鎮機構膨脹。從總的情況來看，我國已有的農村鄉鎮機構改革主要是作為稅費改革的配套措施推行的，各地改革的直接目的是為了減輕財政負擔，因此，以往改革的主線是減人、減事、減支出。

　　中國歷史上的地方治政，一向推崇漢朝，所謂“兩漢吏治，永為后世稱美”，即為設置扁平化，地方享有相對自主權的行政體制。目前社會的主流觀點是：機構改革的方向應該是“扁平式”結構，做法即省直管縣，精簡鄉鎮甚至撤消。

　　而學術界的觀點則更是包括了“取消論”、“保留論”、“自治論”。

　　中央政府最近提出的關于鄉鎮改革的方向和目標定位是，“建立精干高效的基層行政管理體制和覆蓋城鄉的公共財政制度，形成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的鄉鎮行政管理體制和運行機制，提高整個社會的管理和服務水平。”概括之就是，建立服務型和法制政府。

　　“我是贊成‘取消論’的觀點的。”汪輝認為擴權強鄉只是目前的權宜之計，鄉鎮最終是要取消的，“從長遠來看，鄉鎮一級的政府確實應當轉變職能，建設服務型政府，在農民自治組織強化到一定程度后可以逐漸弱化，甚至逐漸取消，但現有的實際情況卻是，中國相當大部分的鄉鎮仍需要承擔相當的經濟建設責任，現在談這個問題為時尚早”。

　　雖然灌云擴權強鄉的實驗得到了上級部門的認可，并得以推行下去，但是在江蘇官方對于灌云實驗的調研報告中，執筆人仍然不無憂慮地寫道：“擴權強鄉的過程，就是鄉鎮增權增力的過程，如果不深化鄉鎮綜合配套改革，增加的權力就易被‘異化’，其所產生的積極效應就會被抵消。”

　　來源：經濟觀察報網