黃樹輝

　　“實(shí)際上，到目前為止，在我們這里辦理農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)備案的情況非常少。”作為本轄區(qū)農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的管理部門，佛山市國(guó)土資源局南海分局土地市場(chǎng)管理科向《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》回饋了這樣一個(gè)信息。

　　2005年6月，廣東省人民政府以“政府令”的形式正式頒布《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，規(guī)定農(nóng)村集體建設(shè)用地可以與國(guó)有土地一樣，按“同地、同價(jià)、同權(quán)”的原則納入土地交易市場(chǎng)，在全國(guó)開創(chuàng)了以法規(guī)形式規(guī)范集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理的先河。

　　集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)仍受制于土地政策

　　2001年10月，順德被確定為全國(guó)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)地區(qū)。2002年底，試點(diǎn)工作順利完成并得到國(guó)家有關(guān)部門的肯定和驗(yàn)收通過(guò)，成為廣東改革農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的“藍(lán)本”。

　　佛山市國(guó)土資源局順德分局的有關(guān)負(fù)責(zé)人在接受本報(bào)采訪時(shí)表示：“我們一直在負(fù)責(zé)這項(xiàng)工作，但至今并沒有太大的突破。”

　　廣東省人民政府發(fā)展研究中心農(nóng)村研究處處長(zhǎng)田曉霞也向記者表示：“在具體操作過(guò)程中，政策執(zhí)行的效果與政策初衷仍有一定差距，農(nóng)村集體建設(shè)用地并不能完全實(shí)現(xiàn)與國(guó)有土地‘同地、同價(jià)、同權(quán)’。”

　　對(duì)于這一現(xiàn)狀，順德國(guó)土分局的該負(fù)責(zé)人稱，與完善的國(guó)有土地管理體制相比，農(nóng)村集體建設(shè)用地的管理方式仍過(guò)于松散，其權(quán)利主體的多樣性和復(fù)雜性，往往給土地流轉(zhuǎn)造成諸多障礙。

　　“集體土地還有一個(gè)不確定性因素，國(guó)家征收的時(shí)候，你還必須交給國(guó)家。因此，兩種權(quán)利是不可能完全實(shí)現(xiàn)平等。”該人士說(shuō)。

　　順德農(nóng)業(yè)局政策法規(guī)科負(fù)責(zé)人丁躍偉則認(rèn)為：“集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)情況稀少，是因?yàn)檗r(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)在根本上仍要受制于國(guó)家的土地管理政策。”

　　廣東省國(guó)土資源廳向本報(bào)提供的一份資料中也顯示，集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)要符合國(guó)家有關(guān)產(chǎn)業(yè)政策及當(dāng)?shù)赝恋乩�用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃或村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃。要防止隨意修改和突破土地利用總體規(guī)劃的現(xiàn)象發(fā)生，嚴(yán)禁不符合土地利用總體規(guī)劃而發(fā)生流轉(zhuǎn)。

　　丁躍偉同時(shí)表示，集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)開發(fā)會(huì)直接涉及到土地的開發(fā)指標(biāo)問(wèn)題。根據(jù)廣東省政協(xié)今年6月的一份調(diào)研報(bào)告，目前廣東省關(guān)于土地利用的主要控制性指標(biāo)都已被突破。按照總體規(guī)劃，到2010年廣東建設(shè)用地控制規(guī)模是2373.9萬(wàn)畝，現(xiàn)在實(shí)際已達(dá)到2629.2萬(wàn)畝；耕地保有量目標(biāo)是4886.4萬(wàn)畝，目前已下降至4323.8萬(wàn)畝。

　　“土地開發(fā)指標(biāo)本來(lái)就捉襟見肘，在尚不能滿足本地工業(yè)發(fā)展需要的情況下，能分配到農(nóng)村集體用地方面的指標(biāo)就更加有限。”丁躍偉如是說(shuō)。

　　農(nóng)民更傾向于土地出租

　　今年初，廣東省社會(huì)科學(xué)院宏觀經(jīng)濟(jì)研究所曾到佛山南海做過(guò)土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題的專題調(diào)研。該所副研究員孫建向《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》表示，當(dāng)時(shí)廣東省農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)政策的出臺(tái)，在更大程度上是為了處理集體建設(shè)用地的歷史遺留問(wèn)題。

　　據(jù)廣東省國(guó)土資源廳的統(tǒng)計(jì)，當(dāng)時(shí)珠三角地區(qū)通過(guò)流轉(zhuǎn)的方式使用農(nóng)村集體建設(shè)用地實(shí)際超過(guò)集體建設(shè)用地的50%，而在粵東、粵西及粵北等地，這一比例也超過(guò)20%。

　　孫建表示，政策的出臺(tái)使大量存在的私下土地流轉(zhuǎn)合法化，從地下狀態(tài)走向公開化、有序化，但在進(jìn)一步的土地開發(fā)過(guò)程中，采用流轉(zhuǎn)方式開發(fā)的情況則非常有限。

　　“除了土地政策的桎梏因素外，目前珠三角的農(nóng)民更傾向于土地出租，而不是一次性流轉(zhuǎn)出讓，除非是出讓價(jià)格非常客觀或政府強(qiáng)制征地，畢竟土地的升值預(yù)期在不斷增強(qiáng)，出租可以獲得更高的收益。”孫建說(shuō)。

　　實(shí)際上，珠三角地區(qū)農(nóng)民的這一客觀利益訴求，已難以避免地導(dǎo)致“以租代征”情況的不斷出現(xiàn)。根據(jù)廣州市土地執(zhí)法“百日行動(dòng)”的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至10月10日，廣州市共發(fā)現(xiàn)“以租代征”違法案件324宗，占據(jù)了土地違法案件的多數(shù)。

　　今年10月下旬，廣東省農(nóng)村土地突出問(wèn)題專項(xiàng)治理領(lǐng)導(dǎo)小組派出督導(dǎo)組，對(duì)重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)環(huán)節(jié)進(jìn)行督促檢查，重點(diǎn)檢查農(nóng)村土地承包、農(nóng)村土地問(wèn)題信訪、農(nóng)村土地征占等問(wèn)題。

　　不過(guò)，對(duì)于廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)政策的實(shí)施效果，廣東省國(guó)土資源廳并沒有向本報(bào)作出正面回應(yīng)。

　　根據(jù)今年1月份召開的在廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作會(huì)議的資料，2006年廣東省農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓23200多畝，2100多宗，約每宗10多畝，總價(jià)款20多億元人民幣，即每畝地價(jià)近100萬(wàn)元人民幣。

　　廣東省國(guó)土資源廳在會(huì)上表示，當(dāng)前集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的阻力是社會(huì)認(rèn)識(shí)不夠，投資企業(yè)、土地所有者(農(nóng)村集體)、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域相關(guān)部門等社會(huì)各界對(duì)這項(xiàng)工作不太了解，一些金融機(jī)構(gòu)仍心存疑慮，并未接受。此外，仍缺乏國(guó)家法律的支撐，相關(guān)的配套政策不完善。

　　按照計(jì)劃，廣東省國(guó)土資源廳于今年上半年將完成集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)的試點(diǎn)，下半年全省全面開展制訂工作，為集體建設(shè)用地使用權(quán)交易價(jià)格提供指導(dǎo)，并在年底前全面完成集體土地登記發(fā)證工作。

　　宅基地上市流轉(zhuǎn)尚無(wú)時(shí)間表

　　無(wú)論如何，廣東關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地的制度變革，對(duì)廣東乃至全國(guó)的土地管理制度都產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。

　　廣東省副省長(zhǎng)林木聲在廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作會(huì)議發(fā)言稱，它創(chuàng)新了土地管理制度，促進(jìn)了統(tǒng)一、規(guī)范、有序、兩種所有制一體化的土地市場(chǎng)體系的建立和完善，并強(qiáng)化了對(duì)農(nóng)村集體土地的統(tǒng)一規(guī)范管理。

　　在今年2月初召開的廣東省“兩會(huì)”期間，廣東省國(guó)土資源廳原廳長(zhǎng)林浩坤向媒體透露，由該部門草擬的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》(下稱“通知”)已上報(bào)廣東省政府審批。此舉，再一次引發(fā)社會(huì)的激烈討論。

　　不過(guò)，至今該通知仍未通過(guò)廣東省政府的審批。廣東省國(guó)土資源廳向本報(bào)表示，何時(shí)能通過(guò)審批，現(xiàn)在仍是未知。

　　據(jù)了解，該通知提及，在“一戶一宅”原則的前提下，廣東農(nóng)民合法的宅基地可上市流轉(zhuǎn)，農(nóng)民也將因此分享土地出租、出賣、出讓獲得的利益。對(duì)現(xiàn)有的農(nóng)村宅基地和農(nóng)村住宅，應(yīng)依照規(guī)定完善確權(quán)及登記發(fā)證手續(xù)，其中明確權(quán)屬、登記發(fā)證的農(nóng)村住宅可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押，但不得改變住宅用途。

　　對(duì)此，孫建副研究員表示，實(shí)際上該文件是對(duì)《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》的補(bǔ)充，從廣東啟動(dòng)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)時(shí)便已開始醞釀，后因爭(zhēng)議過(guò)大而一度擱淺。

　　孫建認(rèn)為，與農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法相比，農(nóng)民合法宅基地的上市流轉(zhuǎn)進(jìn)一步觸及到農(nóng)民的個(gè)體利益。而據(jù)她的調(diào)研，目前這種農(nóng)民與城市居民私下或公開出讓、出租宅基地使用權(quán)的情況早已不是什么新鮮事物，而是一種普遍現(xiàn)象。

　　實(shí)際上，正如當(dāng)初農(nóng)村集體建設(shè)用地的私下流轉(zhuǎn)一樣，廣東宅基地上市流轉(zhuǎn)主要集中在珠三角地區(qū)，因?yàn)殡S著城市地價(jià)的上升，這些宅基地的潛在價(jià)值預(yù)期也在升高，更容易得到市場(chǎng)的認(rèn)同。

　　“由于情況復(fù)雜，珠三角很多宅基地的產(chǎn)權(quán)都很難界定，利益關(guān)系更是錯(cuò)綜復(fù)雜。”孫建說(shuō)。

　　隨著近年來(lái)

房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格的不斷飆升，很多農(nóng)民已開始轉(zhuǎn)變了價(jià)值判斷，很多人更愿意出租而不是出售宅基地。他們或?qū)⒆约菏种械恼�基地使用�?quán)及其附在其上的建筑物通過(guò)各種形式出租，或在宅基地上建造房屋對(duì)外租賃，從而獲得長(zhǎng)期的穩(wěn)定收益。

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